Rapport de synthèse du sous-projet «Soutenir la viabilité»

Jean-Claude Ménard
Actuaire en chef
Assia Billig
Actuaire
Bureau de l’actuaire en chef
Bureau du surintendant des institutions financières
Canada

Introduction

Pendant le triennium 2011-2013, la Commission technique des études statistiques, actuarielles et financières (la CT ACT ou la Commission) a coordonné un sous-projet «Soutenir la durabilité» de l’un des quatre domaines prioritaires identifiés par l’AISS: «Démarches proactives et préventives de la sécurité sociale». Dans ce cadre, la CT ACT a coopéré étroitement avec la Commission technique de l’investissement des fonds de sécurité sociale (CT INVEST), la Commission technique des prestations de santé et d’assurance maladie (CT MCSI) et la Commission technique d’assurance invalidité-vieillesse-décès (CT IVS). Les thèmes suivants ont été abordés pour le sous-projet «Soutenir la viabilité» au cours du le dernier triennium:

Viabilité financière

  • Gestion Actif-Passif (GAP) des régimes de pension en tant qu’outil proactif et préventif (projet commun de la CT ACT et de la CT INVEST).
  • Viabilité du financement des soins de santé (projet commun de la CT ACT et de la CT MCSI).

Viabilité intergénérationnelle (englobant à la fois la viabilité financière et politique)

  • Promouvoir un équilibre intergénérationnel équitable (projet commun de la CT ACT et de la CT IVS).

Dans le cadre de ces sous-projets, la CT ACT a participé à l’organisation de trois événements internationaux et a réalisé un certain nombre d’études internationales. La Commission a activement coopéré avec des organisations internationales comme le Bureau international du travail (BIT), l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la Banque mondiale et l’Association actuarielle internationale (AAI).

Evénements

Pour promouvoir les projets identifiés pour le triennium 2011-2013, la Commission technique des études statistiques, actuarielles et financières a organisé la 17e Conférence internationale des actuaires et statisticiens de la sécurité sociale, qui s’est tenue à Berlin, Allemagne, en mai-juin 2012, et a également participé à l’organisation du Séminaire international à Abou Dhabi, Emirats arabes unis, en mars 2012, et du Séminaire technique à Mascate, en Oman, en février 2013.

Le Séminaire international à Abou Dhabi, EAU, intitulé «Sécurité sociale: comment faire face aux défis de viabilité» a été organisé conjointement par les CT ACT, INVEST et IVS, avec pour objectif d’analyser et d’examiner les pratiques et les politiques proactives et préventives en matière de sécurité sociale susceptibles d’aider les institutions membres de l’AISS à relever les défis rencontrés pour assurer la viabilité des régimes. Le séminaire a abordé quatre thèmes: «La sécurité sociale proactive et préventive dans la région», «La mise à jour des Lignes directrices de l’AISS pour le placement des fonds des régimes de sécurité sociale» et «La gestion Actif-Passif (GAP) en tant qu’outil proactif et préventif». L’événement s’est conclu par une table ronde consacrée aux «Innovations en matière de viabilité des régimes de sécurité sociale». Ce séminaire a rassemblé plus de 200 délégués issus de plus de 50 pays.

La 17e Conférence internationale des actuaires et des statisticiens de la sécurité sociale s’est déroulée pendant deux jours et demi à Berlin, en Allemagne, à l’invitation de l’Assurance pension allemande. Cette conférence a accueilli plus de 200 délégués venant d’environ 75 pays à travers le monde. La conférence a été centrée sur quatre thèmes: «Eliminer la pauvreté chez les personnes âgées: la sécurité sociale est-elle la réponse?», «L’impact de la situation économique sur la viabilité des régimes de sécurité sociale», «Rapports actuariels et financiers pour les régimes de sécurité sociale et leurs incidences juridiques» et «La viabilité financière et le coût des systèmes de santé».

Le séminaire technique sur les «Démarches proactives et préventives dans la sécurité sociale – soutenir la viabilité» s’est tenu à Mascate, à Oman, en février 2013, et a été organisé conjointement par les CT ACT, INVEST et IVS. Le séminaire a réuni environ 180 délégués venant de plus de 40 pays et a abordé cinq thèmes: «Les tendances des réformes de la sécurité sociale dans la région», «Gestion Actif-Passif des régimes de pension en tant qu’outil proactif et préventif», «Financement des soins de santé», «Solidarité intergénérationnelle» et «Focus sur les fonds de réserve: présentation des Lignes directrices de l’AISS pour le placement des fonds et du projet sur le suivi des fonds de réserve».

Ces trois événements ont rassemblé plus de 60 brillants orateurs issus d’environ 30 pays, ainsi que des organisations internationales, et un public très spécialisé venu du monde entier. En plus des sessions et des débats prévus qui ont suscité et inspiré la réflexion, des discussions informelles se sont également poursuivies pendant les pauses et les événements sociaux. Parfois des points de vue divergents se sont exprimés pendant ces événements, ce qui a fourni une dimension supplémentaire aux discussions.

Etudes

Pendant le triennium 2011-2013, la Commission technique des études statistiques, actuarielles et financières a soutenu deux importantes études internationales: «Comparaison des hypothèses démographiques et économiques établies lors de l’évaluation actuarielle de 24 régimes de sécurité sociale» préparée et réalisée par la Régie des rentes du Québec (Canada), et l’«Etude sur les rapports actuariels et financiers pour les régimes de sécurité sociale et leurs incidences juridiques», préparée et réalisée par le Bureau de l’actuaire en chef au Canada, en coopération avec le Secrétariat de l’AISS. Cette étude portait sur trente-deux pays. Les rapports sur les conclusions de ces deux enquêtes ont été présentés lors de la 17e Conférence internationale des actuaires et statisticiens de la sécurité sociale, qui s’est tenue à Berlin, en Allemagne.

Résultats des projets

Projet 1: Gestion Actif-Passif (GAP) des régimes de pension en tant qu’outil proactif et préventif

Le premier projet que la Commission a abordé la gestion Actif-Passif des fonds de sécurité sociale et a été menée en coopération avec la CT INVEST. La gestion Actif-Passif est une démarche de gestion des placements qui considère globalement l’actif et le passif afin de fournir une approche intégrée pour gérer les différents risques. Son objet est de mesurer et de comprendre les risques ainsi que de les rendre transparents pour les décideurs. Le but de la GAP pour les régimes de pension est d’assurer la coordination entre l’actif d’un régime de pension et son passif pour garantir la viabilité de ces régimes. Elle inclut notamment une évaluation de l’impact des paramètres clés sur la situation à moyen et long terme des régimes de pension et la détermination des allocations d’actifs stratégiques pour répondre aux besoins des fonds en termes de prestations prévues. Il s’agit d’un élément fondamental de toute stratégie proactive et préventive car il vise à promouvoir une intervention rapide et à réduire les risques.

Le contexte théorique de ce projet a été exposé par Martin Lunnon (Vice-Président de la CT ACT) et Chris Bull, du Service d’actuariat du gouvernement du Royaume-Uni (GAD), qui ont présenté «Une introduction à la gestion Actif-Passif pour les fonds de sécurité sociale» au séminaire international à Abou Dhabi en mars 2012 et au séminaire technique à Mascate en février 2013. Par ailleurs, une enquête internationale ciblée menée par le GAD a été envoyée à certaines organisations de sécurité sociale. L’enquête demandait aux dispositifs de sécurité sociale d’identifier l’utilisation, le cas échéant, des techniques de gestion Actif-Passif, les obstacles à l’utilisation de ces techniques, et des exemples de mise en œuvre réussies.

Les sessions consacrées à la GAP, qui ont eu lieu pendant le Séminaire international à Abou Dhabi et le Séminaire technique à Mascate, ont permis à plusieurs organisations de sécurité sociale de discuter des applications pratiques de la GAP à leurs régimes de pension. Les expériences nationales exposées concernaient notamment les pays suivants:

  • Maroc: présentée par MM. Belrhiti et Kamali
  • Oman: présentée par MM. Al-Mawali et Al-Harthy
  • Royaume du Bahreïn: présentée par M. Al-Khalifa
  • Suède: présentée par M. Settergen

La GAP est un élément d’une gestion élargie des risques. Pour citer l’article de MM. Lunnon et Bull:

«Dans le cadre d’une théorie élargie de la gestion des risques, la gestion Actif-Passif aborde les risques (dont beaucoup parmi les plus importants) qui découlent de l’activité de détention d’actifs pour répondre aux demandes de prestations. L’activité de détention d’actifs est à l’évidence une activité qui peut apporter des avantages tout en comportant des risques, et la GAP fournit un cadre pour équilibrer les risques et les avantages. Elle permet la quantification des risques que la détention de certains types d’actifs peut impliquer pour l’institution, et des avantages qui en découlent. Elle donne donc un cadre solide pour «traiter» les risques liés à la détention d’actifs en fournissant une méthodologie pour la prise de décisions concernant les actifs à détenir afin d’arriver à un compromis idéal entre les risques et les avantages, et maximiser ainsi le bénéfice pour l’institution de la détention d’actifs».

Les risques traités par la GAP varient en fonction des différents dispositifs de sécurité sociale et peuvent inclure le risque de marché (taux d’intérêt, inflation, risques de change, etc.), le risque de liquidité, le risque de crédit, etc. La GAP peut également traiter un autre risque très important pour les régimes de sécurité sociale, à savoir le risque démographique (en particulier le risque lié à la longévité). La GAP doit être fondée sur des modèles qui prennent en considération les objectifs des régimes de sécurité sociale.

Les paragraphes suivants exposent quelques-unes des considérations importantes examinées par la GAP et l’étude y afférente, et donnent des exemples d’applications basées sur des expériences nationales présentées lors d’événements de l’AISS.

GAP pour les régimes de sécurité sociale financés par répartition et préfinancés

Même si le régime de sécurité sociale est financé par répartition, il est impossible d’établir le taux de cotisation correspondant exactement aux prestations à payer pour une année donnée. De ce fait, il est nécessaire d’avoir certains actifs pour assurer la liquidité, établir un fonds régulateur contre les fluctuations à court terme en matière de sortie des prestations ou de rentrée des cotisations, et/ou pour assurer un taux de cotisation raisonnablement stable. Dans les grands régimes de sécurité sociale, ces actifs peuvent être suffisamment importants pour justifier l’utilisation de la GAP. Le cas de la Suède, tel que décrit par M. Settergren à Abou Dhabi, en est une illustration.

Pour les régimes de sécurité sociale par capitalisation (totale ou partielle), il est important d’avoir une compréhension claire de la nature des engagements qui sont garantis par des actifs, et sont donc examinés lors de l’exercice de la GAP. Il peut y avoir des engagements pour une cohorte anormalement importante, des engagements pour des prestations particulières, etc. Par exemple, comme l’ont décrit MM. Belrhiti et Kamali, dans le Régime collectif d’allocation de retraite du Maroc, la caisse de vieillesse est entièrement capitalisée, tandis que les allocations décès et les prestations familiales sont financées par répartition.

Quels sont les objectifs de la GAP?

Avant de s’engager dans l’exercice de la GAP, une institution de sécurité sociale doit définir les objectifs de la GAP. L’étude menée par le GAD a montré que les principales raisons de l’utilisation d’un processus de GAP étaient d’établir une politique d’investissement et d’équilibrer les risques et les avantages. Comme l’a dit M. Al-Khalifa (Royaume du Bahreïn), l’objectif stratégique peut souvent être formulé ainsi: «trouver l’allocation d’actifs optimale susceptible de minimiser le risque d’avoir à réduire les prestations (ou à augmenter les cotisations), assurer la viabilité à long terme». Un autre objectif a été formulé par M. Al-Harty: «donner aux principaux partenaires un meilleur aperçu de la dynamique financière de l’ensemble de la caisse».

Gouvernance

Comme indiqué par le GAD, il faut se préoccuper de la manière dont la GAP peut être le plus efficacement utilisée par les organisations. Cela implique en particulier de tenir compte du cadre de gouvernance dans lequel sera utilisée la GAP. Du fait que dans de nombreux cas les décisions découlant de l’utilisation de la GAP sont essentielles à la réussite de la caisse, la responsabilité en dernier ressort relève souvent du Conseil. Par exemple, comme indiqué par M. Al-Mawali (Oman), la GAP pour l’Autorité publique d’Oman pour la sécurité sociale (PASI) est supervisée par le Comité interne d’investissement et le Comité exécutif d’investissement, et est approuvée par le conseil d’administration et le ministère des Finances.

Si une certaine partie du travail doit être confiée à des intervenants extérieurs (comme dans le cas de la PASI), il faut alors se préoccuper du degré de contrôle conservé et de la manière dont la qualité du produit fourni peut être assurée. Dans le cas d’Oman, l’examen de la GAP par les services d’investissement et de risque de la PASI répond à ces préoccupations.

Compte tenu de la nature unique des caisses de sécurité sociale, dans de nombreux cas, la GAP est effectuée de façon interne ou par l’organisation chargée du placement des fonds de la sécurité sociale (comme la Caisse de dépôt et de gestion au Maroc).

Il faut aussi réfléchir à la manière dont un modèle sera utilisé, et notamment déterminer si le processus de GAP sera continu ou effectué à intervalles réguliers, peut-être pour correspondre aux évaluations du régime. Par exemple, dans le cas de la PASI, les exercices de GAP sont effectués tous les trois ans.

Type de modèles

Deux approches possibles de modèles pour la GAP peuvent en gros être catégorisées en tant qu’analyse de scénario ou simulations stochastiques. L’analyse de scénario envisage un certain nombre de projections alternatives en plus de celle qui est considérée comme la plus probable. Elles sont choisies pour refléter différents «états du monde» possibles. A titre d’exemple, un scénario peut être un modèle de récession; cela peut influer sur les rendements des actifs et aussi sur le montant des cotisations sociales perçues ou des prestations versées. La simulation stochastique vise à produire une distribution des résultats escomptés en exécutant un grand nombre (des milliers, normalement) de scénarios «hypothétiques». Cela permet de quantifier la probabilité des différents résultats. Cela peut aussi aider à comprendre l’interaction entre les différents risques et les dynamiques compliquées des régimes, qui peut ne pas être immédiatement évidente.  

Ces approches peuvent être complémentaires, avec des institutions exécutant une simulation stochastique pour montrer la gamme des résultats probables, ainsi qu’une analyse de scénario pour comprendre comment le régime pourrait être affecté par une série d’événements spécifiques extrêmes. Par ailleurs, si les simulations stochastiques peuvent être utilisées pour analyser les résultats d’investissement, un contrôle du passif peut être effectué en utilisant une analyse de scénario. Les expériences nationales présentées lors des événements du triennium portaient sur des modèles utilisant l’analyse de scénario (comme le Maroc) ainsi que les simulations stochastiques (par exemple, le Royaume du Bahreïn).

Etablir les paramètres de risques clés

L’une des premières étapes d’une étude de GAP consiste en général à comprendre comment les risques influeront sur le régime compte tenu de la stratégie d’investissement actuelle. Cela peut impliquer de veiller (alternativement) à la façon dont les risques influeront sur:

  • le niveau de financement du régime;
  • les cotisations nécessaires;
  • la capacité à payer les prestations.

Les organisations de sécurité sociale peuvent souvent s’inquiéter de l’éventualité d’avoir à augmenter les taux de cotisation (ou de les augmenter plus fortement ou plus tôt que prévu) pour pouvoir continuer à payer les prestations, ou que des prestations discrétionnaires comme des augmentations de pensions, puissent ne pas être versées.

Comme indiqué dans l’exposé relatif au Royaume de Bahreïn, les paramètres éventuels pouvant être évalués incluent les taux de réserves, les réserves accumulées en pourcentage du PIB, les taux de cotisation, etc. L’exposé sur la Suède souligne que pour les cotisations définies ainsi que pour les régimes à cotisations théoriques définies, les niveaux des prestations sont importants.

Quelle est la période retenue?

L’un des éléments importants de toute GAP est le choix de la période retenue. La période retenue doit couvrir la période pendant laquelle l’institution pourrait être confrontée à l’éventualité de résultats défavorables du fait d’un déséquilibre entre l’actif et le passif. La période retenue pour une GAP est généralement comprise entre 10 et 20 ans (par exemple, 3 à 10 ans pour l’Oman). Ces périodes sont très courtes en termes de sécurité sociale, dans la mesure où les projections de sécurité sociale concernent des périodes plus longues pouvant aller jusqu’à 75 ans.

Communication des résultats

L’importance de communiquer les résultats de la GAP aux décideurs de façon à ce que ses conclusions puissent se traduire en décisions tangibles ne doit pas être sous-estimée. Une communication claire est souvent rendue difficile par la nature complexe des modèles de la GAP. Les exposés relatifs à l’Oman, au Royaume du Bahreïn, au Maroc et à la Suède ont tous souligné l’importance de la communication. Parallèlement, comme cela ressort de ces exposés, les institutions de sécurité sociale possèdent des moyens de communication très élaborés à cet égard.

Il est particulièrement difficile de communiquer les résultats des simulations stochastiques. La manière préconisée par M. Al-Khalifa consiste à présenter des échantillons groupés par niveau de probabilité (par exemple, central, bon et mauvais, très bon et très mauvais).

La GAP est un outil précieux pour soutenir la viabilité à long terme des régimes de sécurité sociale. Elle améliore la compréhension des risques auxquels sont exposés les régimes, et des moyens pour y faire face. Comme l’a dit M. Al-Malawi en Oman: «Après la crise financière, la GAP n’est pas une fonction optionnelle. Toutes les institutions de sécurité sociale, quelle que soit leur taille, doivent mettre en œuvre une GAP»

Projet 2: Viabilité du financement des soins de santé

Le projet «Viabilité du financement des soins de santé» a été réalisé conjointement par la CT ACT et la CT MCSI. Si les changements démographiques et économiques actuels ont des implications à la fois sur les régimes de pension et les régimes de soins de santé, la prise en compte de la viabilité financière des systèmes de santé implique une approche un peu distinctive. Le fonctionnement du système de soins de santé a un impact important sur la société et son bien-être général, et se reflète dans la croissance économique du pays. De fait, l’état sanitaire de la population affecte la main d’œuvre, ce qui a des répercussions importantes sur la productivité du travail, l’un des principaux déterminants de la croissance économique.

Les dépenses de soins de santé sont caractérisées par un niveau élevé d’incertitude. La mise en place d’un régime universel de soins de santé est une réponse au besoin d’assurance contre des coûts de soins de santé potentiellement élevés. Toutefois, ce besoin est très incertain, ce qui rend la demande pour ces services également incertaine, et donc difficile à prévoir. Cette demande est affectée non seulement par le besoin de services de santé mais aussi par leur disponibilité et leur accessibilité. Garantir le droit à la santé pour la population nécessite la mise en place d’un régime de soins de santé universel, qui est inclusif et s’efforce de combler toutes les lacunes de la couverture pour les catégories à bas, moyen et haut revenus de la population.

Pendant le triennium 2011-2013, les systèmes de soins de santé ont été examinés lors de deux événements internationaux: la 17e Conférence internationale des actuaires et statisticiens de la sécurité sociale, qui s’est tenue à Berlin, et le Séminaire technique, qui a eu lieu à Mascate. Outre une communication d’Ibrahim Muhanna et un document de synthèse présenté par Marc Pearson (OCDE), les expériences des pays suivants ont été examinées:

  • Allemagne: présentée par M. Ballast (ancien vice-président de la CT MCSI) et par M. Mohr
  • Chine: présentée par MM. Liu et Huo
  • Japon: présentée par M. Sato
  • Mali: présentée par M. Seidyna Oumarou

Plusieurs aspects de la viabilité des systèmes de soins de santé ont été abordés lors de ces événements, tels que les facteurs affectant le niveau des dépenses de soins de santé, les approches financières, ainsi que les tendances récentes dans le monde.

Comme l’a dit M. Pearson dans son intervention, les facteurs de coût pour les systèmes de soins de santé sont affectés à la fois par la demande et par l’offre. Du côté de la demande, le coût est déterminé par l’évolution démographique (c’est-à-dire, le vieillissement de la population), le revenu et le comportement du consommateur (comme cela a été relevé par M. Muhanna, les changements des modes d’utilisation peuvent être causés par une demande accrue de prestations due à une meilleure information du consommateur et à des améliorations de la qualité du service). Du côté de l’offre, le progrès technologique, les pratiques médicales avancées et la productivité des soins de santé affectent le coût des prestations. Parallèlement, comme cela a été relevé dans plusieurs exposés, l’impact de tous ces facteurs est difficile à quantifier avec précision.

Il a été clairement démontré que les dépenses médicales augmentent avec l’âge. Par exemple, M. Sato a montré qu’au Japon, les dépenses médicales annuelles pour le groupe d’âges 80 ‑ 84 ans sont 2,5 fois plus élevées que les dépenses pour le groupe d’âges 60 - 64 ans. De plus, les projections démographiques pour les décennies suivantes indiquent une tendance générale au vieillissement même dans les populations considérées actuellement comme jeunes et d’âge moyen. Par exemple, comme l’a noté M. Liu, en Chine le pourcentage de la population de plus de 60 ans devrait quasiment tripler au cours des quatre prochaines décennies. L’analyse effectuée par M. Muhanna dans son rapport révèle que l’évolution vers une population vieillissante s’accompagne d’une hausse des coûts unitaires et d’une augmentation encore plus rapide de l’inflation médicale.

Si les avancées technologiques en médecine sont généralement bénéfiques, il y a toujours des possibilités d’utilisation inappropriée de technologies coûteuses. Dans le passé, environ la moitié de la croissance à long terme des dépenses de soins de santé a été liée aux avancées technologiques. Au Japon, comme l’a indiqué M. Sato, les progrès technologiques sont responsables d’environ 60 pour cent du taux de croissance des dépenses médicales. MM. Ballast et Mohr se demandent si le progrès médical est réellement plus bénéfique pour l’humanité. Ci-dessous figure un exemple fourni dans leur rapport sur la manière dont on pourrait aborder cette question:

«Pendant des années, l’Allemagne a souffert du problème suivant: l’accès presque complètement déréglementé au marché pharmaceutique a conduit à une situation où de prétendues pseudo-innovations […] ont été mises sur le marché à des prix nettement plus élevés et ont exclus du marché des produits anciens tout aussi efficaces. Si le bénéfice pour les patients a été proche de zéro, l’inconvénient pour les cotisants a été considérable. Des mesures sont désormais prises en Allemagne pour remédier à ce problème. Dans le cadre de la législation de réorganisation régissant les marchés pharmaceutiques, une nouvelle procédure a été mise en place qui examine les nouveaux produits pharmaceutiques en fonction du bénéfice qu’ils apportent. Si aucun bénéfice nouveau ne peut être mis en évidence, alors le produit ne pourra pas être prescrit […] à un prix plus élevé.»

Le rapport allemand a fortement souligné que pour être viable un système de soins de santé devait être fondé sur la solidarité. C’est-à-dire que: «les cotisations et les risques de santé ne sont pas liés et que les soins sont dispensées indépendamment de la cotisation payée, en fonction du traitement nécessaire sur la base des possibilités existantes dans le cadre du régime légal de soins». Pour que le principe de solidarité soit viable, un programme doit couvrir un large segment de la population, ce qui permet la mutualisation des risques. L’extension de la couverture est un problème auquel sont confrontés les pays ayant un secteur informel important. Par exemple, comme l’a dit M. Seidyna Oumarou dans son exposé, seuls 16,3 pour cent de la population sont couverts par l’ «assurance maladie obligatoire». Il convient de remarquer que le régime malien n’a environ qu’une décennie d’existence, et sa mise en œuvre constitue l’une des étapes les plus importantes dans l’instauration d’une protection de sécurité sociale dans le pays.

Le problème de la couverture ne se limite pas aux pays ayant un secteur informel. En Allemagne, comme l’ont signalé MM. Ballast et Mohr, les titulaires de hauts revenus ne sont plus tenus d’adhérer à l’assurance obligatoire. «Il est à déplorer que beaucoup de gens ayant des marges contributives positives soient donc «exemptés» de la solidarité avec le reste de la société. A cet égard, le système d’assurance maladie, qui est fondé sur la solidarité, perd des milliards qui pourraient raisonnablement être investis dans des soins de qualité. Compte tenu de cet état de fait, il est donc tout à fait encourageant que pas moins de 5 millions de personnes qui ne sont pas juridiquement tenues de souscrire une assurance aient néanmoins décidées volontairement de s’affilier à une caisse légale d’assurance maladie.»

La Chine fournit un excellent exemple d’une extension particulièrement réussie de la couverture des soins de santé, comme l’a reconnu le Prix des bonnes pratiques 2012 de l’AISS. Dans leur exposé, MM. Huo et Liu ont expliqué que l’extension et les améliorations du régime chinois d’assurance maladie, qui couvrait 95 pour cent des salariés urbains, des résidents urbains non rémunérés et des résidents ruraux fin 2011, ont été réalisées grâce des services locaux de soins de santé renforcés, à l’instauration d’un système d’information unifié et d’un dispositif de carte de sécurité sociale, d’une intégration renforcée des régimes d’assurance maladie existants et d’une meilleure adéquation des prestations et de la qualité des services. Comme l’a déclaré le Secrétaire général de l’AISS Hans-Horst Konkolewsky: «Cette extension sans précédent de la sécurité sociale dans la nation la plus peuplée du monde mérite une reconnaissance internationale, à la fois pour l’ampleur exceptionnelle des changements apportés au système de santé, et pour la détermination dont ont fait preuve l’institution et les autorités responsables.»

Les participants aux événements du triennium ont présenté différents points de vue quant à l’utilisation des approches de financement pour les systèmes de soins de santé. Le rapport allemand estime que dès lors qu’on ne peut se fier au marché des capitaux, le préfinancement d’un système de soins de santé l’exposerait à des risques incalculables. Il en conclut donc que les systèmes de soins de santé doivent être financés selon le principe de la répartition, comme en Allemagne. Au Mali, comme l’a indiqué M. Seidya Oumarou, le système de soins de santé est principalement financé par répartition à partir des cotisations des salariés et des employeurs. Toutefois, le système possède trois fonds de réserve qui le protègent des fluctuations économiques.

L’approche hybride est développée dans le rapport préparé par M. Muhanna. Son modèle propose de préfinancer les soins de santé pour les personnes âgées dans le cadre d’un régime hybride, c’est-à-dire que les soins de santé pour la population en deçà de l’âge de la retraite seraient financés par répartition tandis qu’ils seraient partiellement préfinancés pour les personnes âgées.

A l’avenir, comme M. Pearson l’a indiqué dans son rapport, les dépenses de santé représenteront une part plus importante de l’économie qu’actuellement, et deviendront l’un des principaux facteurs de la croissance. Dès lors, une distinction doit être faite entre la viabilité économique et la viabilité budgétaire. Actuellement, beaucoup de pays sont confrontés à la non-viabilité budgétaire. Pour citer M. Pearson: «la viabilité budgétaire doit être rétablie à court terme, et une fois ce rétablissement opéré, il reste encore le défi à plus long terme d’assurer la viabilité économique, ce qui nécessite un autre agenda politique - afin de garantir un usage optimal des ressources.»

Projet 3: Promouvoir un équilibre intergénérationnel équitable

Les travaux sur le projet «Promouvoir un équilibre intergénérationnel équitable» ont été dirigés par les CT ACT et IVS et coordonnés par Ole Beier Sørensen (président de la CT IVS) et Jean-Claude Ménard (président de la CT ACT). Les études de cas par pays ont été préparées par des institutions de sécurité sociale d’Arabie Saoudite, du Canada, du Danemark, de France et d’Uruguay, ainsi que par l’Association actuarielle internationale (AAI) pour le Japon. Ces études de cas par pays ont été présentées lors du Séminaire technique à Mascate, en Oman, en février 2013. Les personnes suivantes ont participé activement au projet:

  • Arabie Saoudite: Nader Al-Wehibi (vice-président de la CT IVS)
  • Danemark: Ole Beier Sørensen (président de la CT IVS) et Chresten Dengsoe (vice-président de la CT ACT)
  • France: Danièle Karniewicz (vice-présidente de la CT IVS) et Sanvie Aqueruburu
  • Canada: Jean-Claude Ménard (président de la CT ACT)
  • Uruguay: Luis Camacho (vice-président de la CT ACT)
  • Japon: Junichi Sakamoto (AAI)
  • Secrétariat de l’AISS: Florian Léger

Le rapport final intitulé «Solidarité intergénérationnelle: une condition pour une sécurité sociale viable?» résume les conclusions de ce projet et est disponible sur le site web de l’AISS.

Les pays ayant pris part à ce projet affichent des profils démographiques divers et ont adopté des approches différentes pour l’octroi de prestations de vieillesse à leurs citoyens. C’est pourquoi ils sont fréquemment confrontés à des problèmes différents. Cependant, la question de l’équilibre intergénérationnel concerne l’ensemble des participants au projet, et la majorité des pays du monde.

Les systèmes de pension unissent les générations entre elles et créent une interdépendance entre elles. En principe, ce contrat social fonctionne comme un mouvement perpétuel: les jeunes et les actifs renoncent à une part de leur production excédentaire afin de pourvoir aux besoins des plus âgées. En contrepartie, ils s’attendent à ce que les générations futures agissent de la sorte lorsqu’ils auront atteint l’âge de la retraite. Comme l’a fait remarquer M. Dengsoe, ce contrat social est l’élément le plus précieux de tout système de pension.

Pierre angulaire du contrat social, l’équité sociale implique que toutes les générations profitent de ce contrat et y contribuent plus ou moins également, de façon à équilibrer les efforts consentis et les avantages obtenus dans le cadre du régime (étant entendu que les personnes âgées peuvent bénéficier du partage des gains de prospérité de l’économie globale). Cependant, comme pour tout contrat à long terme, le contrat intergénérationnel doit être équitable pour demeurer viable. La viabilité des contrats sociaux ne peut être considérée comme acquise si l’équité entre les générations n’est pas correctement contrôlée et évaluée.

Dans beaucoup de pays à travers le monde, la population vieillit; la longévité et le taux de survie à un âge avancé y augmentent rapidement, tandis que le taux de fécondité diminue. Durant la seconde moitié du 20e siècle, la durée moyenne de la période de versement des retraites, ainsi que la valeur des pensions versées, ont connu une hausse constante et importante. En d’autres termes, la «balance de l’équité» penche fortement en faveur des personnes âgées. Si aucune mesure n’est prise, le coût des pensions exercera une forte pression sur les finances publiques, ce qui pourrait restreindre les possibilités de développement de la protection sociale des plus jeunes générations, et susciter ainsi des conflits intergénérationnels.

Si une société ne dispose pas d’un système de pension public, les aînés sont pris en charge officieusement par leur famille ou leur communauté, au moyen d’arrangements reposant principalement sur une redistribution des richesses des plus jeunes vers les plus âgés. L’équité intergénérationnelle et le bien-être général des personnes sont alors gérés informellement et dépendent fortement de la solidité des structures familiales.

Le projet a d’abord examiné les définitions et les outils de mesure de l’équité intergénérationnelle et de la viabilité possibles pour les systèmes de sécurité sociale. Il en a conclu que ces définitions et outils de mesure varient suivant les pays, la structure et les objectifs des systèmes, l’approche financière adoptée, etc. Par exemple, comme l’a suggéré Mme Karniewicz, voici l’une des définitions possibles: «A long terme, chaque génération bénéficie du même taux de remplacement (pension par rapport au salaire) uniquement dans le cadre des régimes obligatoires, en dehors de l’épargne volontaire». Toutefois, comme l’a signalé M. Sakamoto, il est très difficile de définir le concept de l’équité intergénérationnelle, et il serait peut-être plus pratique d’utiliser une définition plus large.

Différentes mesures mutuellement complémentaires peuvent être utilisées pour évaluer l’équité intergénérationnelle. Par exemple, une liste loin d’être exhaustive des systèmes de second pilier est présentée ci-dessous. Si ces mesures ne sont pas parfaites, chacune d’elles permet aux décideurs de faire face aux différents aspects du problème complexe de l’équité intergénérationnelle.

  • Ratio de la valeur actuelle des prestations par rapport à la valeur des cotisations versées pendant toute la vie (France, Japon).
  • Délai de récupération: ratio entre la valeur actuelle des cotisations totales et la valeur annuelle de la pension (France).
  • Taux de rendement interne (TRI): taux de la valeur actuelle des cotisations totales par rapport à la valeur actuelle des prestations totales (France, Canada et Uruguay).
  • Stabilité et accessibilité du taux de cotisation pour les générations futures (Canada et Japon).
  • Solvabilité complète (Danemark).

Le projet a examiné des politiques existantes ou envisagées visant à rétablir et à maintenir l’équité intergénérationnelle. Pour parvenir à la stabilité intergénérationnelle, les systèmes de sécurité sociale doivent évoluer. Ainsi que M. Dengsoe a intitulé son intervention: «Si rien ne change, la balance de l’équité ne sera plus assurée». Quelques-unes des politiques identifiées dans le rapport final sont présentées ci-dessous:

  • Diversification. Certains pays, comme le Danemark, le Canada et l’Uruguay, envisagent la combinaison de différentes approches financières ainsi que de différentes structures de système comme un moyen d’améliorer la situation financière et l’adéquation des systèmes, et donc l’équité intergénérationnelle. Comme l’a dit M. Ménard à propos de l’Oman, le système de revenu de retraite du Canada est fondé sur une approche diversifiée de l’épargne et possède donc la capacité de s’adapter à une évolution rapide de la situation.
  • Si les gens vivent plus longtemps, ils devront travailler plus longtemps. La conclusion commune à tous les rapports de projet est que si les gens vivent plus longtemps, ils devront travailler plus longtemps. Une période de travail plus longue entraîne une période de cotisation plus longue. Parallèlement, en raison de l’accroissement de la longévité, les périodes de versement ne devront pas nécessairement être réduites par rapport aux périodes de versement pour les précédentes cohortes.
  • Limiter les incitations à la retraite anticipée. Comme l’a indiqué M. Al-Wehibi, en Arabie Saoudite, les pensions de retraite anticipée représentent plus de 45 pour cent des pensions versées. La question est de savoir qui en supporte le coût.
  • Fournir une gratification suffisante pour la retraite différée. Il est dans l’intérêt des affiliés au régime de pension de demander à percevoir leurs prestations à un âge plus tardif. Comme l’écrit M. Camacho dans son rapport, même si le système uruguayen prévoit un taux d’accumulation majoré pour les années d’activité au-delà de 30 ans, l’analyse effectuée confirme que ces incitations sont insuffisantes.
  • Renforcer les conditions d’attribution des prestations. L’approche la plus répandue pour augmenter la durée de la vie professionnelle consiste à relever l’âge de la retraite et/ou à augmenter la durée de la période requise ouvrant droit à une pension complète et/ou une pension réduite. Cette voie selon différentes variantes a été suivie par le Danemark, la France, le Canada et l’Uruguay, ainsi que par beaucoup d’autres pays dans le monde.
  • Contrôler régulièrement la viabilité financière et intergénérationnelle des systèmes de pension. Pour maintenir l’équité intergénérationnelle, les régimes de pension doivent être régulièrement évalués et contrôlés. Comme indiqué dans l’«Etude sur les rapports actuariels et financiers pour les régimes de sécurité sociale et leurs incidences: résumé des résultats et conclusions» présentée à la 17e Conférence internationale des actuaires et statisticiens de la sécurité sociale par Assia Billig et Florian Léger, le processus d’évaluation doit être transparent, les hypothèses utilisées doivent être réalistes, et les résultats doivent être communiqués aux parties prenantes en temps opportun et de façon claire.

Pour conclure, peu importe que le régime soit financé par capitalisation intégrale ou par répartition, peu importe qu’on opte pour des PD ou des CD, peu importe qu’il s’agisse d’un régime public national ou d’un régime de pension privé, le fait est que l’augmentation de la longévité continuera à exercer une pression sur le financement des régimes de pension. Si cette question n’est pas traitée, elle affectera les équilibres intergénérationnels et au bout du compte elle pourrait compromettre la légitimité du système et la confiance placée en lui. La gestion des risques liés à la longévité accrue nécessite de résoudre parfois des objectifs antagoniques: protéger les personnes âgées de la pauvreté, préserver la viabilité des systèmes de sécurité sociale et éviter les transferts intergénérationnels importants non intentionnels. A cet égard, la question de la réduction de la pauvreté des personnes âgées et des familles jeunes doit être traitée en parallèle.

Comme l’a suggéré M. Sakamoto, l’examen des questions d’équité intergénérationnelle et de viabilité ne peut se limiter uniquement aux systèmes de retraite. Il doit être envisagé dans un cadre plus large englobant les dépenses d’éducation et de santé, la dette nationale qui sera laissée aux générations futures, la qualité de l’environnement, ainsi que bien d’autres facteurs. Ce cadre conduit à un concept plus général de justice intergénérationnelle impliquant que les générations coexistantes soient toutes traitées également par la société.

Conclusion

Le concept de viabilité est multidimensionnel: il comporte notamment des aspects financiers, intergénérationnels et politiques. Sa définition peut varier d’un pays à l’autre, et d’un régime à l’autre. Un système de sécurité solide est un élément vital du bien-être général d’une société. Son but est de protéger les gens lors des périodes les plus vulnérables de leur vie: quand quelqu’un est victime d’un accident de travail, perd son emploi, est malade, ou arrive à la vieillesse. Pour remplir son mandat et rester viable et accessible, un système de sécurité sociale doit être fondé sur trois principes fondamentaux: l’équité intergénérationnelle, la solidarité et la responsabilité.

L’application de stratégies préventives et proactives commence par l’identification des questions. Un contrôle continu et rigoureux des systèmes de sécurité sociale, ainsi que la transparence et la redditionalité de ce processus sont essentiels pour préserver la santé financière des régimes, leur équité intergénérationnelle et la confiance du public. Les gestionnaires des systèmes ont beaucoup plus de crédibilité si les problèmes émergents sont traités en temps voulu et de façon ordonnée. Les professionnels de la sécurité sociale jouent un rôle central dans le processus de contrôle. Ils sont chargés d’élaborer des hypothèses et des méthodologies, et de déterminer les coûts des programmes. Parallèlement, la communication fait de plus en plus partie intégrante de leur mandat: il est très important de transmettre efficacement les constations et les recommandations aux décideurs pour l’élaboration des politiques publiques responsables.

En conséquence, tous les professionnels de la sécurité sociale doivent continuer à œuvrer pour l’intérêt public et à assumer leur responsabilité envers la société en tant que professionnels et que citoyens.

La Commission technique continuera de traiter les questions relatives aux systèmes de sécurité sociale dans le monde. Elle continuera également à travailler en étroite coopération avec d’autres commissions techniques de l’AISS comme elle l’a fait dans le passé. Nous espérons que les activités passées de la commission technique, ainsi que ses activités futures, contribueront à établir des contacts plus étroits entre les institutions de sécurité sociale à travers le monde et à promouvoir une coopération et des échanges de connaissances renforcés entre les pays.