L’ équilibre intergénérationnel du système canadien de revenu de retraite

Rapport « L’équilibre intergénérationnel du système canadien de revenu de retraite » par Jean-Claude Ménard, actuaire en chef, et Assia Billig, actuaire, préparé pour le Séminaire technique de l’Association internationale de la sécurité sociale sur les « Démarches proactives et préventives dans la sécurité sociale - Soutenir la viabilité »

Par Jean-Claude Ménard et Assia Billig, Bureau de l’actuaire en chef, Bureau du surintendant des institutions financières Canada
23-24 février 2013

Introduction

La présente étude traite des aspects intergénérationnels des composantes du système canadien de revenu de retraite.

Le système canadien de revenu de retraite mise sur la diversification de l’épargne du point de vue des sources, associant public et privé, de la couverture (obligatoire et volontaire) et de la capitalisation (par répartition, partielle ou intégrale). La capitalisation par répartition fait en sorte que les dépenses ne sont couvertes que lorsqu’elles surviennent. La capitalisation partielle prévoit que les dépenses soient partiellement capitalisées avant d’être effectuées. Enfin, en régime de capitalisation intégrale, toutes les dépenses sont capitalisées à l’avance.

Le système canadien repose sur trois piliers. Le premier pilier est le Programme de sécurité de la vieillesse (SV), qui prévoit une prestation de base universelle payable à 65 ans en fonction de la citoyenneté et du nombre d’années de résidence. La SV est financée purement par répartition à partir des revenus fiscaux généraux.

Le deuxième pilier obligatoire est celui du Régime de pensions du Canada (RPC) et du Régime de rentes du Québec (RRQ). Le RPC et le RRQ sont des régimes parallèles qui sont tous deux entrés en vigueur le 1er janvier 1966 et sont réputés être équivalents. Ces deux régimes accordent une prestation de retraite de base à tous les travailleurs; ils sont financés par des cotisations de l’employeur et de l’employé, de même que par des revenus de placement. Ces régimes offrent également des prestations d’invalidité, de décès, de survivant et d’orphelin. Le RPC couvre presque tous les Canadiens âgés de 18 à 70 ans qui travaillent ailleurs qu’au Québec, tandis que les Canadiens travaillant au Québec sont couverts par le RRQ. Dans les deux cas, les fonds qui ne sont pas immédiatement requis pour verser des prestations sont investis sur les marchés par les gestionnaires de fonds des deux régimes (l’Office d’investissement du Régime de pensions du Canada et la Caisse de dépôt et placement du Québec). Ces régimes sont donc partiellement capitalisés.

Au Canada, les deux premiers piliers remplacent environ 40 % des gains préretraite des individus dont les gains se situent dans la moyenne. Ce taux de remplacement est conforme à l’objectif fixé par la Convention no 102 du Bureau international du travail.

Le troisième pilier englobe toutes les formes d’épargne privée volontaires, qui sont généralement entièrement capitalisées. Cela comprend l’épargne à impôt différé dans les régimes de pension agréés parrainés par l’employeur (RPA), de même que les régimes enregistrés d’épargne-retraite (REER). Les RPA et les REER sont des modes d’épargne assortis d’une aide fiscale (impôt différé) qui permettent aux Canadiens de complémenter les pensions publiques (SV et RPC/RRQ) afin de rencontrer leurs objectifs de revenu à la retraite. Le compte d’épargne libre d’impôt (CELI, disponible depuis 2009) est un instrument d’épargne donnant droit à une aide fiscale d’usage général (régime à impôt prépayé) qui peut aussi être utilisé comme moyen d’épargne-retraite. Les gouvernements travaillent également pour mettre en place un cadre pour les régimes de pension agréés collectifs (RPAC), une nouvelle option de retraite accessible et peu coûteuse qui sera offerte aux employeurs, employés et travailleurs indépendants.

La diversification du système canadien de revenu de retraite, qui combine des pensions publiques et privées ainsi que diverses méthodes de capitalisation, atténue la multitude de risques auxquels le système et le revenu de retraite des individus sont exposés. Comme on peut le lire dans l’éditorial de la publication de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) intitulée Panorama des pensions 2011, « [à] long terme, la mise en place d’un système de retraite diversifié – associant public et privé, répartition et capitalisation comme sources de recettes – représente non seulement la perspective la plus réaliste, mais aussi le choix le plus avisé » (OCDE, 2011).

La mesure de l’équité intergénérationnelle d’un programme peut dépendre de plusieurs facteurs. Le programme vise-t-il à mettre les bénéficiaires à l’abri de la pauvreté, à assurer un revenu de retraite adéquat, ou à minimiser les inégalités du revenu à la retraite? Comment le programme est-il financé? Qui assume l’essentiel du financement? Le programme est-il obligatoire ou volontaire? D’autres questions peuvent s’ajouter à cette liste.

Enfin, on peut aborder l’équilibre intergénérationnel du système de revenu de retraite dans son ensemble. Le taux de faible revenu chez les aînés est-il stable par rapport à celui de l’ensemble de la population? La société procure-t-elle à toutes les cohortes des moyens égaux d’accumuler des ressources suffisantes en prévision de la retraite?

Dans la présente étude, nous passons en revue chacun des trois piliers du système canadien et nous tentons de cerner des mesures d’équilibre intergénérationnel convenant à chacun d’eux. Nous terminons par un bref survol de l’ensemble du système canadien de revenu de retraite.

Programme de Sécurité de la vieillesse

Le Programme de la SV est le premier pilier du système canadien de revenu de retraite. Il procure une prestation de base quasi-universelle (la SV de base), présentement payable à 65 ans. Cette prestation est disponible en fonction de la citoyenneté et du nombre d’années de résidence. Une autre prestation fondée sur le revenu, le Supplément de revenu garanti (SRG), est également payable aux bénéficiaires de la SV de base qui n’ont guère ou pas d’autre revenu. Toutes les prestations du Programme de la SV sont indexées en fonction de l’inflation. À l’heure actuelle, près de 97 % des Canadiens âgés de 65 ans ou plus reçoivent la SV de base et près de 34 % touchent le SRG. La SV est financée par répartition à partir des revenus fiscaux généraux.

Les prestations de la SV sont généralement modestes. Par exemple, en 2013, la SV de base est d’un maximum de 6 650 $ par année, soit environ 13 % des gains moyensNote de bas 1. En 2013, dans le cas d’un bénéficiaire vivant seul, la prestation maximum du SRG est de 8 890 $ par année, ce qui inclut la prestation complémentaire du SRG maximale de 610 $ par année. Toutefois, comme la prestation du SRG est fondée sur le revenu, la prestation moyenne payable au titre du SRG (prestation complémentaire comprise) était nettement moins élevée et s’établissait à 5 900 $ par année en 2012. En 2013, les prestations de la SV sont réduites pour les bénéficiaires ayant des revenus supérieurs à 70 950 $ et complètement éliminées pour les bénéficiaires ayant des revenus supérieurs à 114 640 $.

Pour évaluer l’équilibre intergénérationnel de la SV, il faut se rappeler qu’à titre de premier pilier du système canadien de revenu de retraite, la SV a pour but de réduire la pauvreté. Il importe aussi de garder à l’esprit que la SV procure aux Canadiens un revenu garanti minimum en cas d’événements futurs imprévus qui viendraient réduire leur revenu provenant d’épargne privée (longévité imprévue, risque de placement et risque de solvabilité de l’employeur associé aux régimes à prestations déterminées). L’universalité du programme de la SV permet aux aînés du Canada de conserver leur dignité. Le responsable de la SV, c’est-à-dire le gouvernement fédéral, doit donc concilier la philosophie paternaliste du programme avec son caractère abordable.

Comme on l’a vu, le Programme de la SV est financé par répartition à partir des revenus fiscaux généraux. Nous estimons donc que la stabilité du niveau des dépenses est le meilleur indice permettant de mesurer le fardeau financier imposé à diverses générations de contribuables. Afin d’établir un rapport entre cette mesure et la croissance de l’économie canadienne, nous exprimons les dépenses au titre de la SV en pourcentage du produit intérieur brut (PIB) du Canada.

Le graphique 1 démontre les dépenses projetées au titre de la SV en pourcentage du PIB d’après le 9e Rapport actuariel triennal statutaire sur le Programme de la Sécurité de la vieillesse au 31 décembre 2009 (le « 9e Rapport sur la SV ») (BSIF, 2011a). On constate que le ratio projeté des dépenses au PIB est de 2,3 % en 2010, ce qui est semblable au niveau observé en 1980 (non montré). Après 2010, le ratio projeté atteint un sommet de 3,1 % en 2030, ce qui dépasse légèrement le sommet antérieur de 2,7 % atteint au début des années 1990. Cette augmentation se chiffre à près de 70 milliards de dollars, les dépenses passant de 37 milliards en 2010 à 108 milliards en 2030. On prévoit que l’inflation sera responsable pour 27 % de cette augmentation. Les deux autres principaux facteurs à l’origine de l’augmentation projetée des coûts sur cette période de 20 ans sont la retraite des « baby-boomers » (41 % de la hausse) et l’amélioration de la longévité (32 % de la hausse).

Après avoir atteint un sommet de 3,1 % en 2030, on projette que le ratio des dépenses au PIB diminuera à 2,6 % en 2050. Cette diminution résulte du ralentissement prévu de l’inflation par rapport à la progression du PIB et aux revenus plus élevés que devraient toucher les nouveaux retraités, ce qui fera baisser les prestations du SRG. Parallèlement, le nombre de bénéficiaires augmente tout au long de la période de projection, qui prend fin en 2060.

Graphique 1 Dépenses projetées au titre de la SV en pourcentage du PIB

Chart1

Source : 9e Rapport actuariel sur le Programme de la sécurité de la vieillesse au 31 décembre 2009 (BSIF, 2011a)

Au cours de la période de deux ans suivant le dépôt du 9e Rapport sur la SV, le gouvernement a apporté deux séries de modifications au Programme de la SV. Premièrement, en juin 2011, la bonification ciblée des prestations du SRG (la prestation complémentaire du SRG) destinée aux aînés les plus vulnérables a été instaurée. Tout comme les prestations du SRG, la prestation complémentaire du SRG est fondée sur le revenu. La mise en place de la prestation complémentaire du SRG est conforme au principal objectif du Programme de la SV, qui consiste à réduire la pauvreté chez les aînés.

Ensuite, la hausse du niveau projeté des dépenses au titre de la SV d’ici 2030, qui tient compte du vieillissement de la population canadienne, a incité le gouvernement du Canada à apporter d’autres changements au Programme de la SV. En juin 2012, le Parlement du Canada a adopté des mesures législatives pour porter de 65 à 67 ans l’âge d’admissibilité au Programme de la SV. La hausse graduelle de l’âge d’admissibilité débutera en avril 2023 et sera entièrement en place en janvier 2029. Cette mesure ne touche pas les Canadiens qui étaient âgés de plus de 54 ans le 31 mars 2012 et accorde au reste de la population un délai suffisant pour ajuster la planification de leur retraite. De plus, à compter de juillet 2013, le versement des prestations de SV pourra être différé, ce qui donnera lieu à des prestations faisant l’objet d’un ajustement actuariel. Les facteurs d’ajustement sont conçus pour être neutres au plan actuariel.

Le graphique 2 compare l’évolution des dépenses projetées au titre de la SV avant et après les modifications apportées au Programme. L’instauration de la prestation complémentaire ciblée du SRG ajoute au coût du Programme de la SV, mais en raison de la modicité de cette prestation et du nombre limité de bénéficiaires admissibles, l’augmentation des coûts est faible. Par ailleurs, l’augmentation de l’âge d’admissibilité entraîne une baisse importante du coût du Programme de la SV. Les deux mesures combinées devraient réduire le coût du Programme de 108 milliards de dollars à 98 milliards de dollars, une réduction de 10 milliards de dollars en 2030. On constate que la courbe de la version modifiée de la SV est beaucoup plus stable entre 2023 (lorsque débutera l’augmentation de l’âge d’admissibilité) et 2035. Par la suite, les coûts diminuent au même rythme que d’après la courbe établie avant les modifications.

Graphique 2 Dépenses projetées au titre du Programme de la SV en pourcentage du PIB avant et après les modifications apportées récemment au Programme

Chart2

Sources : 9e Rapport actuariel sur le Programme de la sécurité de la vieillesse au 31 décembre 2009 (BSIF, 2011a), et 10e et 11e Rapports actuariels modifiant le rapport actuariel sur le Programme de la sécurité de la vieillesse au 31 décembre 2009 (BSIF, 2011b et 2012a)

Qu’en est-il donc dans l’optique de l’équilibre intergénérationnel? Les Canadiens estiment que le Programme de la SV est équitable puisqu’il garantit à chacun d’eux un revenu minimum à la retraite. Bien que le coût du Programme de la SV en pourcentage du PIB peut sembler modeste comparativement à ce que l’on observe dans d’autres pays de l’OCDE, il faut être prudent lorsqu’on fait des comparaisons car il peut exister des différences importantes, tant au niveau des systèmes de revenu de retraite qu’au niveau des programmes sociaux de support aux aînés de différents pays (par exemple, dans certains cas, ces programmes sont financés par une combinaison de revenus du gouvernement et de cotisations). Il est également incertain qu’une comparaison internationale puisse tenir compte adéquatement des différentes sources de support gouvernemental, incluant l’aide fiscale et le support des gouvernements provinciaux et municipaux (qui existent dans la plupart des juridictions canadiennes, incluant le support fourni sous forme de services directs).

L’augmentation prévue de l’âge d’admissibilité atténue le transfert intergénérationnel à la génération du « baby-boom » puisqu’elle entraîne une réduction coût global du programme réduisant ainsi le fardeau fiscal des générations suivantes. Cette mesure réduit aussi le coût associé à la progression de l’espérance de vie en abrégeant la période de versement des prestations. Néanmoins, même en tenant compte du passage de l’âge d’admissibilité de 65 à 67 ans, on prévoit que les bénéficiaires qui commenceront à toucher leurs prestations en 2030 les recevront sur une plus longue période que leurs prédécesseurs, qui ont commencé à recevoir leurs prestations au cours de la première décennie du XXIe siècle.

Régime de pensions du Canada

Bref aperçu de la conception du Régime

Le RPC et le RRQ sont des régimes fondés sur les gains qui ont été mis sur pied le 1er janvier 1966 afin de procurer aux travailleurs canadiens des prestations d’invalidité, de décès, de survivant et d’orphelin. Les régimes ont été instaurés principalement pour faciliter le remplacement du revenu à la retraite. Le RPC couvre presque tous les Canadiens qui travaillent ailleurs qu’au Québec et est géré conjointement par les ministres des Finances fédéral, provinciaux et territoriaux.

Le RPC est un régime à prestations déterminées financé par des cotisations de l’employeur et de l’employé. Après 2021, les revenus de placement devraient servir à couvrir une partie des dépenses. Les employeurs et les employés cotisent au Régime à parts égales à un taux de 4,95 % des gains supérieurs à l’exemption de base annuelle (EBA) (pour les travailleurs à faible revenu) jusqu’à concurrence du maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP), qui équivaut environ au revenu moyen au Canada. Les travailleurs autonomes cotisent quant à eux à un taux de 9,9 % fondé sur les mêmes gains cotisables. La période maximale de cotisation au Régime est de 47 ans, soit de 18 à 65 ans. Le montant de l’EBA est de 3 500 $ depuis 1997, tandis que le MGAP augmente chaque année en fonction du pourcentage d’augmentation des gains hebdomadaires moyens publié par Statistique Canada et équivaut à 51 100 $ en 2013.

Certaines périodes comportant de faibles gains peuvent être exclues du calcul de la pension, notamment en raison du versement de la pension qui commence après 65 ans, d’une invalidité, de soins à un enfant de moins de sept ans et de dispositions générales d’exclusion. La pension de retraite correspond à 25 % des gains moyens de carrière indexés en fonction de l’augmentation des salaires. La pension de retraite est payable à l’âge de 65 ans, mais peut être versée dès 60 ans ou être différée jusqu’à 70 ans, sous réserve d’un ajustement actuariel permanent. Le RPC offre également des prestations d’invalidité, de décès, de survivant et d’orphelin. Toutes les prestations du RPC sont indexées à l’inflation. La pension de retraite maximale du RPC à l’âge de 65 ans est de 12 150 $ en 2013. Toutefois, la majorité des bénéficiaires ne touchent pas au montant maximal. Par exemple, en 2012, la rente payable moyenne du RPC à l’âge de 65 ans était d’environ 55 % du montant maximal.

Avant la réforme de 1997

Le RPC a d’abord été établi à titre de régime à capitalisation par répartition assorti d’une modeste réserve et d’un taux de cotisation de l’employeur et de l’employé combiné de 3,6 %. Le RPC (et le RRQ) est devenu le deuxième pilier du système canadien de revenu de retraite.

Plusieurs éléments du RPC avaient une incidence sur son équité intergénérationnelle au moment de sa création. Tout d’abord, la période de transition pour être éligible à une pleine pension de retraite était de 10 ans. Ce facteur jumelé au fait que la période de cotisation commençait à la date la plus éloignée entre le 1er janvier 1966 et le jour du 18e anniversaire de naissance du cotisant a fait en sorte que tous les cotisants âgés de plus de 18 ans à la date de création du RPC étaient éligibles à une pleine pension de retraite après le 1er janvier 1976, même s’ils n’avaient pas versé des cotisations tout au long de la période maximale, soit 47 ans. Il convient de souligner que la durée de la période de transition a donné lieu à de longs débats entre les provinces. En effet, plusieurs provinces et organismes de gens d’affaires étaient d’avis que la période de transition devait s’étendre sur au moins 20 ans. Toutefois, le gouvernement fédéral, avec l’appui des syndicats, a soutenu que le nouveau régime devait verser des prestations appréciables aux personnes approchant l’âge de la retraite au moment de sa création.

De plus, il était déjà prévu à cette époque que le taux de cotisation de 3,6 % augmenterait au cours des années à venir. Le Rapport actuariel sur le Régime de pensions du Canada publié en 1964 présentait un éventail d’estimations à long terme fondées sur des hypothèses selon lesquelles les gains progresseraient à un taux annuel de 3 % ou 4 % (ministère de la Santé nationale et du Bien-être social, 1964). Dans les deux cas, une hausse du taux de cotisation était prévue. Par exemple, selon l’hypothèse d’une hausse des gains de 4 % (le scénario le plus optimiste), le taux de cotisation combiné était prévu s’établir entre 4,1 % et 5,2 % en 2010 et entre 4,3 % et 7,1 % en 2030.

Les faibles taux de cotisation combinés aux généreuses dispositions de transition se sont traduits par des rendements de cotisations beaucoup plus élevées pour les premières cohortes de bénéficiaires que pour celles qui ont suivi.

L’objectif du RPC au moment de sa création était de veiller au niveau adéquat du revenu de retraite. À l’époque, le niveau de vie de nombreux travailleurs canadiens s’abaissait de façon drastique à la retraite. Bien qu’un nombre grandissant de personnes participaient à des régimes de retraite privés, seul un nombre restreint de la population pouvait compter sur eux. De plus, la transférabilité lacunaire de ces régimes de retraite faisait en sorte que certaines personnes perdaient leur pension lorsqu’elles quittaient leur emploi avant de pouvoir se prévaloir de leurs droits acquis. Ainsi, la réduction rapide de la pauvreté chez les aînés était un objectif plus important à l’époque que l’atteinte de l’équité intergénérationnelle.

Le RPC et le RRQ jumelés à la SV ont connu un très grand succès dans la réduction de la pauvreté chez les aînés. Le taux de faible revenu chez les aînés était de 37 % en 1971 (comparativement à 16 % dans l’ensemble de la population) et a passé à 22 % en 1981 (comparativement à 12 % dans l’ensemble de la population)Note de bas 2. À l’heure actuelle, le Canada affiche l’un des taux de faible revenu des personnes âgées les plus bas au monde comparativement à ce que l’on observe dans d’autres pays de l’OCDE (6 % en 2008, comparativement à 11 % dans l’ensemble de la populationNote de bas 3).

Le contexte démographique et économique des années 1960 se caractérisait par une population plus jeune, en raison des taux de fécondité plus élevés et d’une espérance de vie moins élevée, par une croissance rapide des salaires et du taux d’activité, et par de faibles taux de rendement sur les placements. En raison de ce contexte, la pré-capitalisation du Régime était peu intéressante et la capitalisation par répartition convenait mieux. La croissance du total des gains d’emploi de la population active et, par conséquent, des cotisations, suffisait à couvrir l’augmentation des dépenses même si des hausses du taux de cotisation étaient prévues. L’actif du Régime était surtout investi dans des titres non négociables à long terme des gouvernements provinciaux, à des taux inférieurs à ceux du marché, ce qui procurait aux provinces une source de capital relativement peu coûteuse pour développer les infrastructures dont elles avaient besoin.

Toutefois, l’évolution de la situation au fil des ans, y compris un abaissement du taux de naissance, l’amélioration de l’espérance de vie et la hausse des rendements sur le marché ont entraîné une augmentation des coûts du Régime et rendu plus attrayante et plus pertinente une capitalisation plus importante. Au milieu des années 1980, les flux de trésorerie nets (les cotisations moins les dépenses) sont devenus négatifs et une partie des revenus de placement du Régime a dû être utilisée pour combler le déficit. Ce dernier a continué d’augmenter, de sorte que l’actif a commencé à décroître au milieu des années 1990. L’érosion de l’actif découle du fait qu’il a été nécessaire d’utiliser une partie de la réserve pour couvrir les dépenses. Le taux de cotisation est demeuré à 3,6 % jusqu’au milieu des années 1980, et a ensuite progressivement augmenté pour atteindre 5,0 % en 1993 et 5,6 % en 1996.

Dans le 15e Rapport actuariel du RPC au 31 décembre 1993 (BSIF, 1995), l’actuaire en chef prévoyait que le taux de cotisation par répartition (dépenses en pourcentage des gains cotisables) atteindrait 14,2 % en 2030, et qu’à défaut de modifications au RPC, la réserve serait épuisée d’ici 2015. L’actuaire en chef attribuait à quatre facteurs l’augmentation des coûts du Régime : des taux de fécondité plus bas et une espérance de vie plus longue que prévu, une productivité moindre, la bonification des prestations, et l’accroissement du nombre de Canadiens réclamant des prestations d’invalidité sur de plus longues périodes. Il était devenu évident que l’équité intergénérationnelle était compromise, car les jeunes travailleurs devaient cotiser un montant de plus en plus élevé sans toutefois avoir la certitude qu’ils recevraient leurs prestations.

L’alourdissement projeté du fardeau financier des travailleurs pour financer le RPC explique la décision des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux de consulter les Canadiens dans le cadre d’un examen du Régime et d’en rétablir la viabilité financière à long terme. À la suite de consultations pancanadiennes tenues en 1996, le gouvernement fédéral et les provinces et territoires ont convenu de modifier le RPC (les modifications au RPC doivent être approuvées par au moins les deux tiers des provinces regroupant les deux tiers de la population canadienne). Les principes directeurs élaborés à cette fin énoncent notamment que les solutions apportées aux problèmes du RPC doivent être équitables entre générations et entre hommes et femmes (ministère des Finances Canada, 1996).

La réforme du RPC en 1997 et le mode de financement actuel

Les changements visant à rétablir la viabilité financière du RPC ont été adoptés par voie législative en 1997 et sont entrés en vigueur le 1er janvier 1998Note de bas 4. Les modifications de 1997 reposent sur les principes liés à l’augmentation du niveau de capitalisation, l’objectif étant de stabiliser le taux de cotisation, de rétablir l’équité intergénérationnelle et d’assurer la viabilité financière du Régime à long terme. Voici les principales modifications :

  • de fortes hausses du taux de cotisation combinées au gel de l’EBA;
  • une progression future plus lente des prestations;
  • la modification de la politique d’investissement grâce à la création de l’Office d’investissement du Régime de pensions du Canada (OIRPC). L’OIRPC est chargé d’investir l’actif du Régime dans un portefeuille diversifié et d’obtenir des rendements supérieurs sans courir de risque indu de perte.

Le remplacement du régime de capitalisation par répartition par un régime hybride entre une capitalisation par répartition et la capitalisation intégrale, appelé « capitalisation de régime permanent », a constitué un changement important. La capitalisation de régime permanent est une méthode de capitalisation partielle dans laquelle le niveau de pré-capitalisation dépend des hypothèses fondées sur la meilleure estimation et dont l’objectif principal est de stabiliser au fil du temps le ratio actif/dépenses (ratio A/D).

La capitalisation de régime permanent exige que le taux de cotisation de régime permanent soit le plus bas pouvant assurer la viabilité financière à long terme du RPC sans que l’on doive recourir à des augmentations additionnelles du taux de cotisation. Ce taux est calculé par l’actuaire en chef, qui se fonde sur les règlements inclus dans la loi, et il fait partie de chaque évaluation actuarielle triennale du Régime. Le taux de cotisation de régime permanent assure la stabilisation du ratio A/D au fil du temps. Plus précisément, la loi exige que le taux de cotisation de régime permanent soit le plus faible taux de sorte que les ratios A/D de la dixième et de la soixantième année suivant la troisième année de la plus récente période d’examen soient identiques.

La méthode de capitalisation de régime permanent produit un taux de cotisation stable à long terme et elle permet d’accroître l’équité intergénérationnelle, l’une des principales préoccupations lors de l’examen de la méthode de financement du RPC en 1997. Le maintien de la capitalisation par répartition aurait entraîné d’importantes hausses du taux de cotisation avec le temps pour pouvoir offrir les mêmes prestations. Par contre, l’adoption de la capitalisation intégrale aurait aussi créé des problèmes d’équité intergénérationnelle puisque certaines générations auraient été tenues de payer des cotisations plus élevées que d’autres pour financer leurs propres prestations et le passif antérieur non capitalisé des retraités actuels. Ainsi, le financement du RPC est passé du mode par répartition à la capitalisation partielle, ce qui a permis notamment de constituer un fonds beaucoup plus imposant que celui qui existait avant les modifications. La capitalisation partielle permet de concilier le financement par répartition et la capitalisation intégrale en plus de contribuer à la diversification de la capitalisation du système canadien de revenu de retraite. Cette diversification de capitalisation renforce le système par rapport aux fluctuations possibles des conditions démographiques, économiques et financières.

Au moment des modifications de 1997, le taux de cotisation de régime permanent avait été fixé à 9,9 % pour les années 2003 et subséquentes, tel qu’il était indiqué dans le 16e Rapport actuariel du RPC au mois de septembre 1997 (BSIF, 1997). Le taux de cotisation prévu par la loi devait donc augmenter progressivement, passant de 5,6 % en 1996, à 9,9 % en 2003, pour ensuite demeurer à ce niveau. Le taux prévu par la loi est demeuré à 9,9 % conformément au calendrier.

De plus, l’adoption de la capitalisation intégrale supplémentaire dans le but d’imposer la capitalisation intégrale des modifications apportées au RPC qui ont pour effet d’accroître les prestations ou d’en ajouter de nouvelles, c’est-à-dire que leur coût doit être payé à mesure que les prestations sont acquises et que les coûts reliés aux prestations acquises rétroactivement doivent être amortis et payés sur une période déterminée, conformément à la pratique actuarielle reconnue. Ces coûts supplémentaires peuvent prendre la forme de hausses temporaires ou permanentes des taux de cotisation. Le taux de cotisation de régime permanent est déterminé indépendamment du taux de cotisation supplémentaire. Le Régime est donc financé de deux façons : le taux de cotisation de régime permanent s’applique uniquement au RPC de base, tandis que le taux de cotisation supplémentaire vise les nouvelles prestations ou bonifications depuis 1997. La somme du taux de cotisation de régime permanent et du taux de cotisation supplémentaire correspond au taux de cotisation minimal du Régime.

Ces deux objectifs de capitalisation ont été instaurés afin d’accroître l’équité entre les générations et d’améliorer la viabilité financière à long terme du Régime. Le passage à la capitalisation de régime permanent a quelque peu allégé le fardeau des hausses de cotisations pour les générations futures. En vertu de la capitalisation intégrale, chaque génération qui recevra des prestations bonifiées est davantage susceptible d’en assumer le coût entier, de sorte que ce coût ne soit pas transmis aux générations futures.

Maintenir l’équilibre intergénérationnel à l’avenir : un cadre de gouvernance robuste

Les modifications de 1997 ont également renforcé la gestion et l’imputabilité envers les Canadiens afin d’éviter que des situations similaires à celle des années 1990 se reproduisent. Plus précisément, la loi a été modifiée pour que les examens quinquennaux du Régime par les ministres fédéral et provinciaux des Finances soient remplacés par des examens triennaux. Lors de ces examens, les ministres des Finances étudient la situation financière du Régime et recommandent, s’ils le jugent nécessaire, de modifier les taux de prestations, les taux de cotisation, ou les deux. De plus, si un examen triennal révèle que d’importants changements doivent être apportés au Régime, les Canadiens doivent être consultés avant que ces modifications ne soient apportées.

Les rapports actuariels sur le RPC publiés par l’actuaire en chef constituent les principales sources d’information utilisées lors des examens. À la suite des modifications de 1997, les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux des Finances ont pris d’autres mesures en 1999 pour accroître la transparence et l’imputabilité des rapports actuariels sur le RPC. Ils ont approuvé l’examen indépendant et périodique par les pairs des rapports actuariels et la consultation d’experts, par l’actuaire en chef, au sujet des hypothèses devant servir dans le cadre de ces rapports.

Les rapports actuariels sur le RPC renferment de l’information sur le taux de cotisation minimal de même que les projections des cotisations, des dépenses et des actifs du Régime. Ils présentent des analyses détaillées des facteurs démographiques et économiques ayant une incidence sur la situation financière du RPC. Les principaux résultats reposent sur les hypothèses fondées sur la meilleure estimation sans marge pour écarts défavorables, afin d’éviter tout biais envers la génération actuelle ou les générations futures. En outre, les rapports actuariels comportent une section sur l’incertitude des résultats dans laquelle divers scénarios sont étudiés. Cette section permet aux décideurs de mieux comprendre les répercussions que pourraient avoir certains facteurs démographiques et économiques sur la situation financière du RPC.

Les rapports actuariels sur le RPC sont déposés au Parlement et sont affichés sur le site Web du Bureau de l’actuaire en chef. Ils sont par la suite analysés par un groupe d’examen indépendant composé d’actuaires canadiens sélectionnés par le Government Actuary’s Department du Royaume-Uni. À la fin du processus, cet organisme donne son opinion sur le rapport d’examen indépendant. De plus, avant que la version définitive du rapport soit rendue publique, des communiqués sont publiés à chaque étape du processus afin d’en garantir la transparence. Le cinquième examen indépendant du rapport actuariel prévu par la loi sur le RPC confirme que les travaux de l’actuaire en chef satisfont aux normes professionnelles de la pratique actuarielle et sont de bonne qualité (Andrews, Brown et McGillivray, 2011). Pour garantir la qualité des rapports actuariels futurs, l’actuaire en chef continue de consulter les experts dans le domaine des projections économiques et démographiques à long terme.

Enfin, les dispositions sur les taux insuffisants, une forme de dispositions applicables par défaut, ont également été adoptées afin de protéger le RPC au cas où le taux de cotisation minimal dépasserait celui prévu par la loi et que les ministres fédéral et provinciaux des Finances ne recommandent aucun changement visant les cotisations ou les prestations. Les dispositions portant sur les taux insuffisants prévoient une hausse automatique du taux de cotisation qui serait instaurée progressivement sur une période de trois ans et un gel possible des prestations (c’est-à-dire qu’il n’y aurait pas d’indexation en fonction de l’inflation) jusqu’au prochain examen. En vertu des dispositions portant sur les taux insuffisants, un gel des prestations peut avoir lieu en fonction des taux de cotisation permanent, supplémentaire et prévu par la loi. Ces dispositions du RPC permettent donc de répartir les coûts entre les générations, c’est-à-dire entre les cotisants et les bénéficiaires.

Il a été soutenu dans la documentation actuarielle (Andrews, 2009; Monk et Sass, 2009) que les dispositions portant sur les taux insuffisants imposaient un plus grand fardeau aux bénéficiaires. En fait, le ratio de partage des coûts dépend en partie de l’ampleur de l’augmentation du taux de cotisation minimal par rapport au taux de cotisation prévu par la loi : plus la hausse est importante, plus la proportion des coûts à la charge des cotisants sera élevée. Il dépend également de la durée du gel des prestations. De plus, il faut garder à l’esprit qu’au moment de l’élaboration de cette politique, l’ensemble de la population avait l’impression que les bénéficiaires actuels avaient versé de plus faibles cotisations et qu’il était donc juste qu’un ajustement leur fasse porter un plus grand fardeau (Little, 2008). Bien entendu, cette opinion disparaîtra au fil du temps.

La particularité des dispositions portant sur les taux insuffisants s’explique principalement par le fait que l’on ne s’attend pas vraiment à devoir s’en servir. En effet, elle offre au système un filet de sécurité sans pour autant diminuer la responsabilité des responsables du RPC en ce qui a trait à la solidité du Régime.

Il convient de souligner que les gouvernements fédéral et provinciaux peuvent décider de garder le taux de cotisation prévu par la loi en-dessous du niveau requis pour respecter les dispositions sur le financement du RPC, du moins à court terme. Une telle décision peut convenir selon la situation du Régime au cours de la période entourant l’examen. Toutefois, la transparence et la fréquence des rapports financiers du RPC assurent, en premier lieu, que les responsables du Régime soient informés en temps opportun de tout problème qu’il pourrait y avoir à long terme et en deuxième lieu, que la population canadienne ait la chance de faire connaître son opinion sur les décisions prises par les responsables.

Somme toute, la viabilité financière et l’équité intergénérationnelle du RPC sont surveillées de près. Les mesures susmentionnées ont renforcé la gestion, l’imputabilité et la transparence du Régime et de sa situation financière.

Les changements récents apportés au RPC

Le RPC est un programme en constante évolution qui s’adapte aux contextes économique et démographique changeants. La présente sous-section traite des changements récents apportés au RPC qui, à notre avis, renforceront l’équité intergénérationnelle du Régime.

Le premier changement consiste à ramener les coefficients d’ajustement de la pension du RPC à leur juste valeur actuarielle. Des dispositions sur la retraite flexible ont été ajoutées initialement au RPC en 1987 pour permettre aux particuliers de commencer à toucher une pension de retraite ajustée par calculs actuariels dès l’âge de 60 ans ou de la différer jusqu’à 70 ans. Depuis cette époque, un ajustement permanent de 0,5 % est effectué à la baisse ou à la hausse pour chaque mois entre l’âge de 65 et l’âge auquel débute le versement de la pension. L’ajustement tient compte du fait que, si le versement de la pension est devancé, le nombre d’années de cotisation sera moindre et le nombre d’années de prestations sera plus élevé tandis que l’inverse est vrai si la pension débute après l’âge normal de la retraite (65 ans).

Or, depuis 1987, d’importants changements démographiques et économiques ont influé sur le niveau des facteurs d’ajustement de la pension. C’est ainsi que le facteur d’ajustement de 0,5 % était devenu trop généreux à l’endroit des cotisants qui choisissaient de commencer à recevoir leur pension de retraite avant 65 ans. Autrement dit, le début anticipé de la pension de retraite était subventionné. Inversement, le facteur d’ajustement était trop peu généreux à l’endroit des cotisants qui choisissaient de commencer à recevoir leur pension de retraite après 65 ans. Par conséquent, il a été décidé en 2009 de porter graduellement les facteurs d’ajustement de la pension à leurs niveaux actuariellement équitables de 0,6 % par mois pour la pension avant 65 ans et de 0,7 % par mois pour la pension après 65 ans (pour les futurs bénéficiaires).

En outre, cette modification exige que l’actuaire en chef rende compte, au moins une fois tous les trois rapports triennaux (c’est-à-dire au moins une fois aux neuf ans) du niveau actuariellement équitable des facteurs d’ajustement de la pension, à compter de 2016. Les ministres des Finances examineront les facteurs d’ajustement de la pension et recommanderont les changements nécessaires, le cas échéant.

Une autre série de changements a aussi été apportée en 2009 en réponse aux tendances changeantes des Canadiens en matière de retraite. Comme l’indique le graphique 3, le nombre de bénéficiaires du RPC qui continuent de travailler a augmenté de façon spectaculaire au cours de la dernière décennie. Toutefois, avant que ces changements aient été apportés, ces personnes ne pouvaient pas cotiser au RPC relativement à leurs gains d’emploi futurs après le début du versement de la pension de retraite. Par conséquent, ils n’ont pu bonifier leur pension du RPC, et le Régime n’a pas bénéficié pleinement de la hausse du taux d’activité chez les personnes âgées de 60 ans et plus.

Graphique 3 Les bénéficiaires actifs du RPC en pourcentage de l’ensemble des bénéficiaires du RPC

Chart3

Afin d’améliorer la situation, le Régime de pensions du Canada a été modifié afin d’obliger les particuliers de moins de 65 ans qui touchent une prestation de retraite du RPC et qui continuent de travailler, de même que leurs employeurs, à cotiser au RPC. Les bénéficiaires qui travaillent entre 65 et 69 ans ne sont pas tenus de cotiser au Régime mais, s’ils le font, leurs employeurs doivent en faire autant. Les cotisations versées donnent droit à une prestation après-retraite qui s’accumule, pour chaque année de cotisation additionnelle, à un taux de 1/40 de la pension de retraite maximale du RPC, ajusté en fonction des gains et de l’âge du cotisant. La prestation de retraite résultante pourrait dépasser le montant maximal.

Les modifications susmentionnées illustrent bien le rôle que joue le cadre de gouvernance du RPC dans l’évolution des contextes démographique et économique et par conséquent dans le renforcement de l’équilibre intergénérationnel.

Indices de l’équilibre intergénérationnel du RPC

Les trois indices que nous jugeons appropriés pour évaluer l’équilibre intergénérationnel du RPC sont les suivants : l’évolution du ratio actif/dépenses (c’est-à-dire la stabilité du taux de cotisation), le taux de rendement interne des diverses cohortes et le bilan actuariel du Régime. Ces indices se fondent sur l’hypothèse selon laquelle le taux de cotisation de 9,9 % prévu par la loi et les prestations actuelles resteront inchangés.

Stabilité du taux de cotisation

La stabilité du taux de cotisation est l’un des objectifs principaux de la méthode de capitalisation de régime permanent. La cotisation combinée de l’employeur et de l’employé de 9,9 % prévu par la loi est restée inchangée depuis 2003. Parallèlement, les estimations contenues dans les rapports actuariels sur le RPC qui ont été publiés au cours de la dernière décennie indiquent que le taux de cotisation minimal est légèrement inférieur au taux de cotisation prévu par la loi. Selon le 25e Rapport actuariel sur le RPC, le taux de cotisation de régime permanent a été fixé à 9,84 % et le taux de cotisation minimal a été établi à 9,86 %Note de bas 5 (BSIF, 2010). Le tableau 1 présente la situation financière du RPC selon ce qui avait été présenté dans le 25e Rapport actuariel sur le RPC. On constate qu’une augmentation appréciable des prestations versées est prévue en raison de la population vieillissante. Toutefois, même si les flux de trésorerie nets (les cotisations moins les dépenses) du Régime devenaient négatifs, l’actif devrait augmenter.

Tableau 1 Situation financière projetée du RPC
(scénario fondé sur la meilleure estimation qui figure dans le 25e rapport actuariel sur le RPC)
Année Taux par
répartition
Taux de
cotisation
Cotisations Dépenses Flux de
trésorerie
nets
Revenus de
placement(1)
Actif au
31 déc.(2)
Rendement Ratio
actif/
dépenses
(%) (%) ($) ($) ($) ($) ($) (%)
2010 8,65 9,90 36 862 32 192 4 670 2 391 133 897 1,80 3,94
2015 9,40 9,90 45 104 42 809 2 295 11 571 197 330 6,12 4,37
2020 9,83 9,90 55 983 55 608 375 16 646 275 099 6,31 4,68
2030 10,78 9,90 85 193 92 803 (7 610) 28 444 464 687 6,34 4,79
2040 10,73 9,90 130 283 141 263 (10 980) 44 686 733 329 6,31 4,98
2050 10,94 9,90 195 398 215 909 (20 511) 71 427 1 169 230 6,33 5,18

(1) Le revenu de placement comprend les gains et pertes réalisés et non réalisés.
(2) Au 30 septemre 2012, la valeur du portefeuille de placements du RPC était de 170,1 milliards de dollars canadiens dont 60 % était investi à l’extérieur du Canada.

Source : Le tableau 1 est extrait du tableau 11 du 25e rapport actuariel sur le RPC (BSIF, 2010)

Selon ce rapport, et en raison d’un taux de cotisation de 9,9 % prévu par la loi, le ratio A/D devrait augmenter pour s’établir à 4,7 % en 2020 et à 5,2 % en 2050.

Graphique 4 Évolution du ratio actif/dépenses selon le taux de cotisation de 9,9 %
(scénario fondé sur la meilleure estimation qui figure dans le 25e rapport actuariel sur le RPC)

Chart4

Source : Le graphique 4 correspond au graphique 2 du 25e rapport actuariel sur le RPC (BSIF, 2010).

En résumé, les résultats du 25e rapport actuariel sur le RPC indiquent qu’au taux de cotisation actuel de 9,9 % et en supposant qu’il n’y aura aucune réduction des prestations futures, le RPC devrait respecter ses obligations pendant toute la période de projection et demeurer viable à long terme.

Taux de rendement internes

Le taux de rendement interne se rapportant à un groupe de participants au RPC nés au cours d’une année donnée (c.-à-d. une cohorte) représente le taux d’intérêt unique qui permet l’équivalence de :

  • la valeur actualisée des cotisations passées et futures (parts de l’employeur et de l’employé) versées, ou à être versées, par cette cohorte; et
  • la valeur actualisée des prestations passées et futures acquises, ou à être acquises, par cette cohorte.

Par conséquent, les taux réels de rendement internes ne peuvent être calculés avant le décès du dernier participant de la cohorte. Cependant, ils peuvent être évalués d’après les résultats historiques et prévus à l’égard de la cohorte. Les taux réels de rendement internes dépendent de plusieurs hypothèses quant aux résultats futurs, telles que l’âge auquel débute la pension, l’espérance de vie, le facteur d’ajustement actuariel appliqué à la pension, etc. Les taux de rendement internes présentés au tableau 2 ont été calculés à partir des hypothèses basées sur la meilleure estimation du 25e rapport actuariel sur le RPC et en utilisant le taux de cotisation de 9,9 % prévu par la loi.

Les taux sont uniquement fondés sur les cotisations et les prestations versées, c’est-à-dire que les frais d’administration liés à la cohorte n’ont pas été pris en compte. Les résultats sont présentés sous forme de taux de rendement internes nominaux et réels. Pour déterminer les taux de rendement internes réels, les cotisations et les prestations ont d’abord été ajustées pour supprimer l’impact de l’augmentation des prix.

Tableau 2 Taux de rendement internes, selon la cohorte (% annuels)
Année de naissance Taux nominal Taux réel
1940 10,4 6,3
1950 7,1 4,2
1960 5,3 3,0
1970 4,7 2,4
1980 4,6 2,3
1990 4,6 2,2
2000 4,6 2,3

Source : Le tableau 3 correspond au tableau 34 du 25e rapport actuariel sur le RPC (BSIF, 2010).

Les différences de taux donnent une indication du niveau de transfert entre les générations inhérent au Régime. Les taux de rendement internes supérieurs pour les premières cohortes signifient qu’elles devraient profiter davantage du RPC que les cohortes suivantes. Comme on l’a vu, cela n’est pas surprenant étant donné les mesures qui étaient en vigueur au moment de la création du Régime. Toutefois, les taux de rendement internes se stabilisent pour les cohortes nées après 1970 (les cohortes qui ont versé des cotisations plus élevées).

Bilan actuariel du RPC

Le choix de la méthode utilisée pour établir le bilan d’un régime de rente de sécurité sociale dépend principalement de l’approche au chapitre du financement du régime. Dans le cas des régimes à capitalisation intégrale, le passif actuariel est présumé capitalisé à l’avance. Ainsi, les bilans établis selon la méthode du groupe fermé avec ou sans acquisition de nouveaux droits à pension conviennent bien à ces régimes. Par contre, les régimes par répartition ou partiellement capitalisés représentent des contrats sociaux en vertu desquels les cotisants autorisent, au cours d’une année, l’utilisation de leurs cotisations pour verser les prestations aux bénéficiaires actuels. Par conséquent, de tels contrats sociaux engendrent des réclamations pour les cotisants actuels et passés au titre des cotisations des participants futurs. L’évaluation exacte de la viabilité financière d’un régime de sécurité sociale par répartition ou partiellement capitalisé au moyen de son bilan doit tenir compte de ces réclamations. Les méthodes classiques fondées sur le groupe fermé n’en tiennent pas compte, car seulement les participants actuels sont considérés. Par ailleurs, la méthode du groupe ouvert tient explicitement compte de ces réclamations en considérant les prestations et les cotisations des participants actuels et futurs du régime. Ainsi, l’évaluation ouverte qui met en valeur la nature à long terme du Régime est considérée comme la méthode la plus appropriée.

Un groupe ouvert se définit comme un groupe englobant tous les participants d’un régime, qu’ils soient actuels ou futurs. On suppose par ailleurs la permanence du régime, c’est-à-dire que l’on considère une période de temps prolongée, ce qui signifie que les cotisations futures des participants actuels et des nouveaux participants, de même que les prestations correspondantes, sont prises en compte afin de déterminer si l’actif actuel et les cotisations futures suffisent à couvrir l’ensemble des prestations futures.

Une autre facette importante de la méthode utilisée pour déterminer les éléments du bilan du RPC a trait à la durée de la période de projection. En vertu de la loi régissant le RPC, l’actuaire en chef doit présenter l’information financière pour une période minimale de 75 ans après la date d’évaluation. Parallèlement, la limitation de la période de projection du bilan selon la méthode du groupe ouvert à 75 ans exclut du passif une partie des dépenses futures pour les cohortes qui feront leur entrée dans la population active au cours de la période de projection. Toutefois, la plupart des cotisations de ces cohortes sont comprises dans l’actif. Ainsi, nous utilisons les flux de trésorerie projetés sur une période étendue de 150 ans. Il convient de noter que tout en améliorant l’évaluation de la viabilité financière et l’équité intergénérationnelle du Régime, l’allongement de la période de projection accroît également l’incertitude des projections.

Pour déterminer le passif actuariel du Régime en vertu de l’approche du groupe ouvert, les dépenses futures associées aux participants actuels et futurs du Régime sont d’abord projetées à l’aide des hypothèses fondées sur la meilleure estimation du 25e Rapport actuariel du RPC. Puis, elles sont actualisées à l’aide du taux de rendement nominal attendu de l’actif du RPC afin d’obtenir la valeur actualisée. Il s’agit du passif actuariel en vertu de l’approche du groupe ouvert.

Pour établir l’actif du Régime en vertu de l’approche du groupe ouvert, les cotisations futures des participants actuels et futurs sont projetées à l’aide d’hypothèses fondées sur la meilleure estimation du 25e Rapport actuariel du RPC et sur le taux de 9,9 % prévu par la loi. Ces cotisations totales projetées sont ensuite actualisées à l’aide du taux de rendement nominal attendu de l’actif du RPC afin d’en dégager la valeur actualisée. Cette valeur actualisée est ajoutée à l’actif actuel du Régime pour en obtenir l’actif total. Le tableau 3 présente le bilan du RPC selon la méthode du groupe ouvert au 31 décembre 2009 et 2019.

Tableau 3 Bilan du RPC selon la méthode du groupe ouvert au 31 décembre 2009 et 2019.
(Taux de cotisation de 9,9 %)
Valeur actualisée au 31 décembre
(en milliards de dollars)
2009 2019
Actif
  • Actif actuel
  • Cotisations futures
 
  • 127
  • 1 861
 
  • 258
  • 2 567
Total de l’actif (a) 1 988 2 825
Passif(1)
  • Prestations actuelles
  • Prestations futures
 
  • 308
  • 1 687
 
  • 533
  • 2 304
Total du passif (b) 1 995 2 837
Excédent (déficit) de l’actif (a) - (b) (7) (12)
Total de l’actif en % du total du passif (a)/(b) 99 7% 99 6%

(1) Le passif comprend les frais d’administration.

Source : Le tableau 3 est extrait du tableau 5 de l’Étude actuarielle no 10 (BSIF, 2012a)

Le déficit de l’actif en vertu de la méthode du groupe ouvert s’élève à 7 milliards de dollars au 31 décembre 2009 et l’actif total couvre 99,7 % du passif actuariel. Selon la période de projection étendue et l’incertitude qui y est associée, les futurs bénéficiaires du RPC recevront les prestations qui leur ont été promises et leur taux de cotisation restera stable.

Troisième pilier du système canadien de revenu de retraite

Le troisième pilier du système canadien de revenu de retraite englobe toute l’épargne privée volontaire donnant droit à une aide fiscale, laquelle est entièrement capitalisée ou destinée à l’être. Cette épargne est maintenue principalement dans des régimes de pension agréés (RPA) parrainés par l’employeur et dans des régimes enregistrés d’épargne-retraite (REER) individuels. Les RPA sont régis par une loi fédérale ou provinciale sur les pensions dans le but de fixer des normes minimales de prestations de retraite et de protéger les droits associés aux pensions. Les RPA englobent des régimes à prestations déterminées (PD) et des régimes à cotisations déterminées (CD), ainsi qu’une gamme de régimes hybrides. Les RPA et les REER sont également assujettis à la Loi de l’impôt sur le revenu (LIR) fédérale, qui établit des règles et limites spécifiques pour de tels régimes. Ces régimes doivent être enregistrés avec l’Agence du revenu du Canada. Les RPA et des REER bénéficient d’un traitement d’impôt différé : les cotisations et les revenus de placement ne sont pas imposables, mais les prestations versées le sont.

Le compte d’épargne libre d’impôt (CELI, disponible depuis 2009) est un instrument d’épargne enregistré d’usage général qui peut être utilisé pour divers objectifs, incluant comme moyen d’épargne-retraite. Les cotisations à un CELI proviennent des revenus après impôt (elles ne sont pas déductibles), mais ni le revenu de placement ni les retraits ne sont imposables. Bien que la réaction aux CELI ait été extrêmement positive depuis leur mise en oeuvre en 2009 – le nombre de Canadiens ayant un CELI est passé de 4,9 millions en 2009 à 8,2 millions en 2011, soit une hausse de 70 % – il reste à voir dans quelle mesure cette épargne sera utilisée comme revenu pour la retraite.

Plusieurs raisons compliquent l’évaluation de l’équité intergénérationnelle du troisième pilier. Premièrement, parce qu’il est volontaire, celui-ci est souvent morcelé. Il englobe des mécanismes de conception très variable et ne couvre pas nécessairement toute la population. Deuxièmement, même si la capitalisation intégrale des programmes du troisième pilier signifie que chaque cohorte paie pour ses propres prestations, l’environnement externe peut influer sur la valeur des prestations de différentes cohortes bénéficiant du même mécanisme. La crise économique et financière de 2008-2009 est un bon exemple. Les soldes de compte, et donc les prestations futures, de tous les participants de régimes CD ont baissé. Toutefois, cette érosion a été beaucoup plus forte et beaucoup plus marquée pour les personnes proches de la retraite. Par conséquent, les membres de différentes cohortes cotisant le même montant recevront des prestations différentes. Même s’il n’y a pas de transfert intergénérationnel direct à l’échelle d’un régime CD, un transfert indirect peut survenir puisque les cohortes touchées misent davantage sur les premier et deuxième piliers du système de revenu de retraite.

S’agissant des régimes PD, des chocs externes et des facteurs persistants comme un contexte de taux d’intérêt bas peuvent donner lieu à un déficit de capitalisation (le passif au titre des prestations acquises dépasse l’actif de pension existant), lequel doit alors être comblé. La réponse à la question de savoir comment ce déficit devrait être réparti entre l’employeur, les participants actifs et les bénéficiaires actuels pourrait avoir un impact sur l’équilibre intergénérationnel d’un régime PD. Par exemple, la solution des plus évidentes pour les régimes offrant une protection pour inflation après la retraite serait d’atténuer provisoirement cette protection pour les retraités existants, tout en haussant les cotisations des participants actuels. Même si certains régimes canadiens commencent à opter pour cette approche, le fait que les lois canadiennes sur les pensions protègent les prestations acquises complique la situation. Par conséquent, si un régime PD souhaite accorder une certaine protection d’indexation « conditionnelle », celle-ci ne pourrait viser que les services futurs. Dans ces conditions, même si les régimes PD commencent à gérer les transferts intergénérationnels, l’impact des récents changements mettra passablement de temps à se faire pleinement sentir.

Les pays où les régimes obligatoires (publics et privés) procurent un taux de remplacement appréciable ne disposent souvent pas d’un système de pension volontaire privé, et n’en ont sans doute pas besoin. Ce n’est toutefois pas le cas du Canada. Comme on l’a vu, le taux brut de remplacement du revenu moyen que procurent le RPC et la SV est d’environ 40 %. Il importe donc d’offrir à chaque génération de Canadiens un environnement propice et équitable à l’épargne.

L’équité intergénérationnelle du troisième pilier dépend également de la mesure dans laquelle chaque génération diversifie son épargne parmi les divers véhicules offerts (tel que les RPA, REER et CELI) ainsi que de la disponibilité de ces véhicules dans le futur. Pour obtenir une vue d’ensemble, il faudrait donc également tenir compte de l’épargne hors du troisième pilier (par exemple dans l’immobilier ou dans des véhicules non-enregistrés).

Au début des années 1990, les règles fiscales du Canada ont été modifiées pour assurer aux Canadiens un traitement uniforme, qu’ils participent ou non à un régime de retraite parrainé par leur employeur. Même si ces réformes ont corrigé l’équilibre intra-générationnel, elles n’ont pas étendu la protection des Canadiens conférée par les RPA et les REER.

Le nombre total de participants actifs à un RPA exprimé en pourcentage de la population active a diminué, passant de 34% en 2000 à 32% en 2010. Le pourcentage de travailleurs du secteur public participant à un RPA est demeuré constant à près de 87 % entre 2000 et 2010, tandis que celui du secteur privé participant à un RPA a diminué, passant de 28 % à 24 % en cette même période. En outre, la proportion des contribuables produisant une déclaration de revenus qui cotisent à un REER a également diminué, passant de 29 % à 24 % entre 2000 et 2010 (BSIF, 2012c).

En plus de la diminution du pourcentage de participants à un RPA, il y a une tendance au passage de régimes PD à des régimes CD et à d’autres régimes. Dans l’ensemble, la proportion des participants actifs à un RPA dans un régime PD a diminué, passant de 84 % à 74 % au cours des dix dernières années. Bien que la diminution du ratio de participants actifs à un RPA à PD soit marquée dans le secteur privé (de 76 % à 52 %), on ne l’a pas observée dans le secteur public (stable à 94 %). (BSIF, 2012c).

Ces tendances ont incité le gouvernement du Canada à examiner les habitudes d’épargne-retraite des Canadiens et à décider des mesures à prendre pour contrer le risque de sous-épargne en prévision de la retraite. Le débat public a surtout visé deux options : bonifier le RPC et étendre la couverture des RPA.

La bonification du RPC aurait pour effet de renforcer le volet obligatoire du régime canadien de revenu de retraite. Les discussions ont porté sur une bonification modeste, entièrement capitalisée et graduelle. Les partisans de cette approche soutiennent que le RPC procure des prestations sûres et portables en contrepartie de frais d’administration et d’investissement peu élevés. De leur côté, les opposants s’inquiètent du fardeau que des cotisations supplémentaires pourraient imposer aux entreprises. Les discussions au sujet de la bonification éventuelle du RPC se poursuivent.

Au même moment, le gouvernement a pris des mesures concrètes pour étendre la couverture de la population active canadienne par les RPA. La législation créant les régimes de pension agréés collectifs (RPAC) a été adoptée à l’été 2012. Les RPAC permettent la mise en commun de régimes CD et devraient se traduire par des frais d’administration et d’investissement réduits. De plus, les prestations seront entièrement portables. Pour les petites entreprises, les RPAC offrent aussi l’avantage de transférer la responsabilité fiduciaire à l’égard du régime de l’employeur au fournisseur du régime (une société d’assurance, p. ex.). Chaque province régira par voie législative les modalités particulières des régimes offerts sur son territoire comme la participation obligatoire ou volontaire, le plancher des cotisations patronales et salariales et la conversion des prestations en rentes. Reste à voir dans quelle mesure les RPAC seront populaires auprès des employeurs et des travailleurs, et quel sera leur impact sur l’adéquation des prestations liées au troisième pilier.

Conclusion

Du point de vue de l’équilibre intergénérationnel, le système canadien de revenu de retraite fonctionne généralement fort bien. Le graphique 5 montre que, depuis le début des années 1990, le lien entre le taux de faible revenu chez les aînés et celui de l’ensemble de la population est des plus stables, c’est-à-dire qu’il n’y a pas de subventions intergénérationnelles évidentes.

Chart5

Source : LIS Cross-National Data Center in Luxembourg (http://www.lisdatacenter.org/lis-ikf-webapp/app/search-ikf-figures)

Le système canadien de revenu de retraite est une structure évolutive, et les déséquilibres intergénérationnels émergents sont périodiquement corrigés. Les modifications apportées au RPC en 1997 sont un parfait exemple du dépistage et de la correction des problèmes. Vu le solide cadre de gouvernance du RPC et les dispositions de ce dernier en cas de taux de cotisation insuffisant, il est peu probable que des problèmes de cette ampleur voient le jour à l’avenir. Les modifications apportées au Programme de la SV en 2012 sont un autre exemple de mesures correctives.

Annexe

Hypothèses démographiques et économiques fondées sur la meilleure estimation tirées du
25e Rapport actuariel sur le RPC
Canada Hypothèses fondées sur la meilleure estimation tirées du
25e Rapport actuariel sur le RPC (au 31 décembre 2009)
Indice de fécondité 1,65 (2015+)
Mortalité Base de données sur la longévité canadienne (BDLC 2006) avec améliorations futures
Espérance de vie des Canadiens
à la naissance en 2010 à 65 ans en 2010
Hommes
85,4 ans
20,2 ans
Femmes
88,3 ans
22,6 ans
Taux de migration nette 0,58 % de la population à compter de 2023
Taux d’activité (15-69 ans)
Taux d’emploi (15-69 ans)
75,2% (2030)
70,6 % (2030)
Taux de chômage (15 ans et plus) 6,1 % (2022+)
Taux d’augmentation des prix 2,3 % (2019+)
Écart de salaire réel 1,3 % (2019+)
Taux de rendement réel 4,0 % (2017+)

Source : Tableau 1 du 25e Rapport actuariel sur le RPC (BSIF, 2010).

Bibliography

  • Andrews, D. 2009.
    Quelques principes directeurs pour le développement des mécanismes d’auto-ajustement pour des systèmes de retraite viables. Rapport préparé dans le cadre de la 16e Conférence internationale des actuaires et statisticiens de la sécurité sociale, 16-18 septembre, Ottawa, Canada. Disponible à l’adresse suivante : http://www.osfi-bsif.gc.ca/app/DocRepository/1/eng/oca%5Cissa%5Ctheme2%5C2Andrews.pdf.

  • Andrews, D.; Brown, R.; McGillivray, W. 2011.
    Examen du vingt-cinquième rapport actuariel du Régime de pensions du Canada. Ottawa. Disponible à l’adresse suivante : http://www.osfi-bsif.gc.ca/app/DocRepository/1/Fra/oca/reviews/AR25_f.pdf.

  • Bryden, K. 1974.
    Old Age Pensions and Policy-Making in Canada. Montréal et Londre, McGill-Queen’s University Press (disponible en anglais seulement).

  • Ministère de la Santé nationale et du Bien-être sociale 1964.
    Le Régime de pension[s] du Canada: Rapport actuariel. Disponible à l’adresse suivante : http://www.osfi-bsif.gc.ca/app/DocRepository/1/fra/bac/rapports/rpc/cpp64_f.pdf.

  • Finance Canada. 1996.
    Décisions fédérales-provinciales concernant le Régime de pensions du Canada : principes directeurs. Disponible à l’adresse suivante : http://www.collectionscanada.gc.ca/webarchives/20071122123812/http://www.fin.gc.ca/cpp/princips/principf.html.

  • Organisation Internationale du Travail. 1952.
    C102 - Convention (n° 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952 : Convention concernant la norme minimum de la sécurité sociale. Genève, Organisation Internationale du Travail. Disponible à l’adresse suivante : http://www.ilo.org/dyn/normlex/fr/f?p=1000:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C102.

  • Monk, A. H. B.; Sass, S. A. 2009.
    “Risk Pooling and the Market Crash: Lessons from Canada’s Pension Plan” dans le Center for Retirement Research at Boston College, No 9-12 (disponible en anglais seulement).

  • Little, B. 2008.
    Fixing the Future: How Canada’s Fractious Governments Worked Together to Rescue the Canada Pension Plan. Toronto: University of Toronto Press (disponible en anglais seulement).

  • LIS.
    Luxembourg Income Study (LIS) Database, http://www.lisdatacenter.org/lis-ikf-webapp/app/search-ikf-figures. Luxembourg: LIS (disponible en anglais seulement).

  • OCDE (2011), Panorama des pensions 2011 :
    Les systèmes de retraites dans les pays de l'OCDE et du G20, Éditions OCDE. http://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2011-fr.

  • Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF). 1995.
    Quinzième rapport actuariel sur le Régime de pensions du Canada au 31 décembre 1993. Ottawa, Bureau de l’actuaire en chef.

  • Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF). 1997.
    Seizième rapport actuariel sur le Régime de pensions du Canada : septembre 1997. Ottawa, Bureau de l’actuaire en chef.

  • Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF). 2010.
    Vingt-cinquième rapport actuariel sur le Régime de pensions du Canada au 31 décembre 2009. Ottawa, Bureau de l’actuaire en chef.

  • Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF). 2011a.
    Rapport actuariel (9e) sur le Programme de la sécurité de la vieillesse au 31 décembre 2009. Ottawa, Bureau de l’actuaire en chef.

  • Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF). 2011b.
    Rapport actuariel (10e) modifiant le rapport actuariel sur le Programme de la sécurité de la vieillesse au 31 décembre 2009. Ottawa, Bureau de l’actuaire en chef.

  • Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF). 2012a.
    Rapport actuariel (11e) modifiant le rapport actuariel sur le Programme de la sécurité de la vieillesse au 31 décembre 2009. Ottawa, Bureau de l’actuaire en chef.

  • Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF). 2012b.
    Étude actuarielle no 10 : Mesurer la viabilité financière du Régime de pensions du Canada. Ottawa, Bureau de l’actuaire en chef.

  • Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF). 2012c.
    Régimes de pension agréés (RPA) et épargne retraite – Couverture (Canada). Ottawa, Bureau de l’actuaire en chef. Disponible à l’adresse suivante : http://www.osfi-bsif.gc.ca/app/DocRepository/1/fra/bac/FS_RPP_2010_f.pdf.

Note de bas

Note de bas 1

Le maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP) est la limite des gains utilisée aux fins du RPC pour déterminer le maximum des cotisations ouvrant droit à pension et de la prestation de retraite. Nous utilisons ici le MGAP comme une approximation des gains moyens des Canadiens. En 2013, le MGAP s’établit à 51 100 $.

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Note de bas 2

LIS Cross-National Data Center in Luxembourg

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Note de bas 3

Panorama des pensions 2011 (OCDE, 2011)

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Note de bas 4

Pour plus de données historiques sur la réforme de 1997, le lecteur peut consulter Fixing the Future: How Canada’s Usually Fractious Governments Worked Together to Rescue the Canada Pension Plan, de Bruce Little (2008) (disponible en anglais seulement).

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Note de bas 5

Les hypothèses fondées sur la meilleure estimation provenant du 25e Rapport actuariel du RPC figurent en annexe.

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