Communication de Carolyn Rogers, surintendante auxiliaire, au Comité sénatorial permanent des Finances nationales, Ottawa (Ontario), le 17 mai 2017

Introduction

Monsieur le Président et membres du Comité, je vous remercie de m’avoir invitée à prendre la parole devant vous ce soir.

Je suis en compagnie de Judy Cameron et de Michele Bridges, toutes deux cadres au BSIF. Judy est directrice principale de la Division de la législation, des approbations et des politiques stratégiques, tandis que Michele est directrice générale de la Division des finances et de la planification intégrée.

Le BSIF

Le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) du Canada est un organisme fédéral indépendant établi en 1987 dans le but de rehausser la sûreté et la solidité du système financier canadien. Il surveille et réglemente les banques et les sociétés d’assurances, les sociétés de fiducie et de prêt, ainsi que les régimes de retraite privés de compétence fédérale.

Dans la poursuite de son mandat, le BSIF travaille en étroite collaboration avec d’autres organismes fédéraux et d’autres instances de réglementation ainsi qu’avec le ministère des Finances. Cette collaboration se manifeste notamment dans les travaux de comités auquel siège le BSIF. 

  • Le Comité de surveillance des institutions financières, établi en vertu d’une loi, a pour but de faciliter la consultation entre ses membres et l’échange d’information sur tout sujet ayant trait à la surveillance des institutions financière. Le Comité de surveillance est un moyen d’affermir la volonté d’agir des surveillants et un dispositif essentiel à la communication et à la coordination des mesures prises en situation de crise. Il est présidé par le surintendant des institutions financières et compte parmi ses membres le sous-ministre des Finances, le gouverneur de la Banque du Canada, le premier dirigeant de la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC) et le commissaire de l’Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC). Les réunions ont lieu chaque trimestre, ou plus souvent lorsqu’il y a lieu. 

  • Le Comité consultatif supérieur (CCS) est un organe informel (non prévu par une loi) qui facilite la discussion sur les principales questions stratégiques touchant le secteur financier, notamment la stabilité financières et les vulnérabilités systémiques, dans l’intention de conseiller le ministre des Finances. Le CCS assure la coordination des activités des organismes à vocation économique et évalue les répercussions des mesures stratégiques sur les institutions financières fédérales et le système financier plus globalement. Il est présidé par le ministre des Finances et est formé des mêmes membres que le Comité de surveillance. Le Comité consultatif se réunit tous les trimestres, ou plus souvent lorsqu’il y a lieu.

Ces comités, et les organes qui les composent, ont des mandats qui leur sont propres. Leurs attributions se chevauchent ainsi très peu, volontairement. Ensemble, ces mandats forment un cadre de surveillance intégré qui joue un rôle déterminant dans le maintien d’un système financier solide, stable et concurrentiel, dans l’intérêt de tous les Canadiens.

Nous collaborons également avec nos homologues provinciaux.

  • Le Comité des dirigeants d’organismes de réglementation (CDOR) est un comité informel (non établi par une loi) qui se veut un lieu d’échange pour les instances fédérales œuvrant dans le secteur financier et les instances de réglementation des valeurs mobilières des provinces. Elles peuvent ainsi échanger de l’information et leur point de vue sur les questions liées aux marchés financiers canadiens. Le Comité des dirigeants se compose du gouverneur de la Banque du Canada, qui préside le comité, du surintendant du BSIF, du ministre fédéral des Finances et des dirigeants des instances de réglementation des valeurs mobilières en Colombie-Britannique, en Alberta, en Ontario et au Québec.  Le Comité se réunit aussi tous les trimestres.

Aussi important que soient ces comités, ce sont les rapports professionnels étroits liant les employés et les cadres de ces organismes qui leur confèrent toute leur valeur. Je m’entretiens fréquemment avec mes collègues des autres organismes, et nos employés et ceux des autres organismes collaborent et prennent régulièrement conseil entre eux pour s’acquitter de leurs rôles respectifs.

Réglementation et surveillance

La supervision qu’exerce le BSIF prend la forme de deux grandes disciplines : la réglementation et la surveillance.

  • La réglementation a pour but d’établir des politiques, des normes et des règles auxquelles les institutions financières et les régimes de retraite doivent souscrire dans le cadre de leurs activités. Elle comporte également un volet d’interprétation et d’application des mesures législatives qui visent les institutions financières et les régimes de retraite qui se traduit, notamment, par la délivrance d’autorisations de fonctionner et d’effectuer certaines opérations.

  • La surveillance se traduit par un contrôle des institutions financières en mode continu ayant pour but de veiller à ce qu’elles souscrivent aux règles et aux normes réglementaires que nous établissons et, dans son sens le plus large, de s’assurer qu’elles fassent preuve de prudence et de jugement dans l’exercice de leurs activités.

Ce qu’il faut savoir du BSIF, c’est que nous sommes, à dessein, un organisme de réglementation dont l’activité repose sur des principes.  Autrement dit, la plupart du temps, nous préférons, plutôt que d’imposer des règles très contraignantes, formuler des principes clairs, généralement sous forme de lignes directrices auxquelles les institutions financières devraient souscrire. 

Cela signifie également que nos activités de surveillance vont au-delà du simple contrôle de l’observation des règles et des normes et cherchent plutôt à obtenir l’assurance que l’institution se plie à l’intention et à l’esprit de nos attentes réglementaires. 

Nous prenons cette approche pour deux raisons. Premièrement, parce qu’elle reflète notre conviction voulant qu’il incombe au conseil d’administration et aux dirigeants de l’institution financière de gérer les risques en faisant preuve de prudence. En établissant des principes plutôt que des règles, c’est l’institution qui doit démontrer qu’elle comprend ses risques, les gérer de façon proactive et rendre compte à nos surveillants des mesures qu’elle prend en ce sens. 

Deuxièmement, parce que les risques évoluent avec le temps. Cette évolution est mue par les institutions financières elles-mêmes, la conjoncture économique et le cadre opérationnel. Les risques sont aussi touchés par des facteurs comme la concurrence, la technologie et le comportement des consommateurs.  L’approche fondée sur les principes à laquelle souscrit le BSIF lui confère la souplesse nécessaire pour adapter ses attentes à l’égard des institutions financières en fonction de tous ces changements.

Mais une approche fondée sur des principes ne signifie pas pour autant que nous soyons dénués de règles. Parfois, les règles sont de mise. C’est notamment le cas des niveaux de fonds propres et de liquidités, pour lesquels le BSIF établi des seuils clairs et précis sous forme de normes que toutes les institutions financières doivent respecter. En fait, les normes de solvabilité que fixe le BSIF en termes de fonds propres et de marges de réserves surpassent les exigences réglementaires de façon à permettre aux institutions de composer avec les périodes de crise. 

Le BSIF fixe également des seuils en termes de liquidité. Tout comme les normes de fonds propres, les normes de liquidité préparent les institutions à soutenir des conditions adverses plutôt que de simplement fonctionner en mode normal.  

En plus d’être fondé sur des principes, le BSIF est très proactif sur le plan de la réglementation et de la surveillance des institutions financières. Nous croyons qu’il est de notre devoir de nous préparer à l’imprévu et nous encourageons les institutions financières à faire de même. Nos activités à ce chapitre se déroulent essentiellement en coulisse  – nous préférons éviter les événements malencontreux plutôt que d’attendre qu’ils se produisent pour y réagir.

La dernière chose que je tiens à mentionner au sujet du mandat du BSIF et de notre approche est le fait que nous ne cherchons pas à tout prix à empêcher les institutions financières de prendre des risques. Offrir des services financiers, c’est courir des risques. Pour pouvoir offrir aux consommateurs et aux gens d’affaires canadiens les produits et services qu’ils désirent, à des prix concurrentiels et de façon pratique, les banques doivent nécessairement prendre des risques. De fait, la capacité des banques et des sociétés d’assurances de prendre des risques est une condition fondamentale au bon fonctionnement de l’économie canadienne. 

Notre travail ne consiste pas à garantir qu’il n’y aura aucune faillite dans le système financier. Notre travail consiste à protéger les intérêts des déposants et autres créanciers des institutions financières. C’est une tâche qui exige que l’on concilie en permanence le nécessité de restreindre la prise de risques excessifs et celle de permettre aux institutions financières de prendre des risques raisonnables et de faire face à la concurrence, à la fois ici, au Canada, et à l’étranger. 

Je vais maintenant vous dire quelques mots au sujet du mode de financement du BSIF et de son budget.

Financement du BSIF

Les activités du BSIF sont essentiellement financées par les cotisations et droits que lui versent les entités qu’il réglemente. Au total, il encadre quelque 400 banques et sociétés d’assurances et 1 200 régimes de retraite privés. Ces entités lui versent des cotisations annuelles, dont le calcul est généralement fonction de leur taille, mais aussi des services que leur fournit le BSIF, tel que l’agrément, au cas par cas. Le BSIF perçoit aussi des revenus en contrepartie de certains services à coût recouvré. Par l’entremise de ces modes de financement, le BSIF recouvre plus de 99 % de ses dépenses.

Le BSIF perçoit aussi de très modestes crédits parlementaires, soit moins d’un pour cent de ses recettes, qui sont attribués au Bureau de l’actuaire en chef, un organisme indépendant au sein du BSIF, qui lui fournit des services d’évaluation actuarielle et des conseils actuariels se rapportant aux régimes de pension et d’assurance des employés du secteur public.

Selon la Loi sur le Bureau des institutions financières, le BSIF est obligé de recouvrer ses dépenses, et conformément à l’article 17 de la Loi, le ministre des Finances peut prélever des fonds perçus selon la Loi pour le paiement des dépenses afférentes aux activités du Bureau. Par conséquent, toute augmentation du coût de la réglementation ou de la surveillance est financée par le secteur, et toute diminution se traduit donc par une économie pour le secteur.

Aux termes de la Loi, le BSIF peut prélever un maximum de 40 000 000 $ du Trésor en plus des recettes générées et les crédits perçus. À condition de respecter cette limite, le BSIF peut prélever à même le Trésor à tout moment, de façon à disposer des fonds dont il a besoin en attendant les encaissements. Autrement dit, le BSIF peut compléter ses liquidités par un montant de 40 000 000 $, lorsque la situation l’exige.

Les dépenses prévues du BSIF pour l’exercice 2017-2018 s’élèvent à légèrement plus de 150 000 000 $, ce qui concorde avec le budget présenté dans le Rapport sur les plans et les priorités 2016-2017. Au cours de la période de planification de trois ans du Budget principal des dépenses, le BSIF s’attend à ce que ses dépenses totales augmentent un peu pour atteindre un montant d’environ 152 000 000 $ en 2018-2019, et légèrement plus de 155 000 000 $ en 2019-2020.

Mot de la fin

Pour conclure, j’aimerais revenir sur les circonstances qui ont probablement suscité l’intérêt du Comité et occasionné l’invitation de nous prononcer devant vous ce soir. La faiblesse sans précédent des taux d’intérêt, le taux d’endettement record des consommateurs, et l’augmentation du prix des logements qui semble ne suivre aucunement les principes économiques fondamentaux exercent des pressions sur notre système financier, et nombreux sont les experts qui sonnent l’alarme.

J’espère vous avoir convaincu que le BSIF prend ces craintes au sérieux et exécute avec vigilance son mandat de protéger les déposants et autres créanciers des banques, et de contribuer à la sécurité et à la solidité du système financier canadien.

Je vous remercie de votre attention. Monsieur le président, mesdames, messieurs, mes collègues et moi répondrons maintenant à vos questions avec plaisir.