Allocution prononcée par Jeremy Rudin, surintendant des institutions financières, devant l’Economic Club of Canada, Toronto (Ontario), le 30 septembre 2014

Extrait

Notre approche comporte un point fort : elle vise à éviter que la conformité à la réglementation remplace la gestion des risques. En effet, les institutions financières ne peuvent répondre à nos attentes que si elles mesurent et gèrent activement leurs propres risques.
 

Établir un juste équilibre : Défis pour le maintien de la stabilité financière

Voyons d’abord pourquoi nous sommes ici aujourd’hui. Pourquoi un bureaucrate d’Ottawa est-il venu prononcer un discours dans le berceau du secteur des services financiers du Canada, et pourquoi êtes-vous venus m’écouter en si grand nombre?

C’est parce que, au Canada, le secteur des services financiers et le public sont des partenaires. Et mon travail, comme celui de tous mes collègues au BSIF, consiste à défendre les intérêts du public au sein de notre partenariat.

Les origines de ce partenariat sont faciles à cerner.

Dans l’optique de la croissance économique, les services financiers sont des services essentiels.

Parmi leurs nombreux avantages, les services financiers réunissent épargnants, emprunteurs et investisseurs, de même que ceux qui souhaitent réduire leurs risques et ceux qui sont disposés à en assumer davantage.

Si la prestation de services financiers essentiels devenait problématique et était menacée de bouleversements graves, le public, par l’intermédiaire des administrations publiques, serait poussé à intervenir.

La preuve en est des plus évidentes dans les pays durement touchés par la récente crise financière.

La situation a obligé ces pays à prendre d’extraordinaires mesures interventionnistes afin de soutenir leur secteur des services financiers et leurs grandes institutions.

Comment le BSIF protège-t-il l’intérêt du public dans le cadre de ce partenariat?

Pour une bonne part, en limitant la prise de risques qui, du point de vue du public, seraient excessifs. Notre action aide à maintenir la prestation des services financiers et à protéger les particuliers et les entreprises qui ont confié leurs avoirs aux institutions financières fédérales. De plus, nous cherchons toujours à intervenir bien avant que la situation ne soit désespérée.

L’explication va de soi, mais elle est difficile à mettre en pratique. Comme dans bien d’autres domaines, le principal défi consiste à trouver le juste équilibre.

Ce problème comporte de nombreuses dimensions; j’en aborderai trois aujourd’hui :

  • PREMIER DÉFI : empêcher les institutions financières de prendre des risques excessifs, tout en encourageant la prise de risques raisonnables.
  • DEUXIÈME DÉFI : trouver la meilleure façon d’appliquer les conventions internationales sur les normes prudentielles tout en respectant la situation et les besoins particuliers du secteur financier canadien.
  • TROISIÈME DÉFI : promouvoir la stabilité financière de l’ensemble des institutions sous la surveillance du BSIF alors que leur importance systémique et leurs capacités varient énormément.

Nous manquerions à notre devoir si nous devions essayer d’enrayer complètement la prise de risques. Nous sommes en partenariat parce que la croissance économique requiert des services financiers efficients et efficaces. Et la prestation de ces services essentiels doit obliger leur fournisseur à prendre des risques.

Le premier défi consiste donc à empêcher les institutions financières de prendre des risques excessifs, tout en encourageant la prise de risques raisonnables. Au BSIF, nous croyons que la meilleure façon d’atteindre cet équilibre consiste :

  • premièrement, à établir des attentes auxquelles doivent répondre les institutions financières, ce que nous appelons « émettre des consignes »;
  • deuxièmement, à surveiller de près la façon dont chaque institution financière répond à nos attentes, ce que nous appelons la « surveillance ».

Dans la mesure possible, nous évitons les règles normatives détaillées. Nous optons plutôt pour des principes de haut niveau exprimés en termes généraux.

Certes, nos consignes comportent certaines « balises » que les institutions financières doivent respecter – des règles et des exigences bien définies –, mais nous tentons de les limiter autant que faire se peut.

Dans le cadre de notre démarche, ce sont les conseils d’administration et la haute direction des institutions financières, et eux seuls, qui choisissent de prendre des risques raisonnables et qui les gèrent. En effet, une part importante de nos consignes obligent les institutions financières à entreprendre des activités de gestion des risques et à en faire rapport. Par exemple :

  • Nous demandons aux institutions d’établir leurs propres cibles de fonds propres au-delà du seuil que nous fixons.
  • Les prêteurs hypothécaires résidentiels doivent établir leurs propres politiques de souscription en respectant les principes que nous établissons.
  • De plus, les institutions dont les données et les systèmes sont suffisants peuvent utiliser leurs propres modèles de risque pour calculer une partie de leurs exigences de fonds propres.

Certains se demandent comment nous pouvons nous appuyer sur les estimations de risque que nous fournissent les institutions. Ne sous-estimeront-elles pas leurs risques? Évidemment, elles auraient quelques raisons de le faire à court terme. Mais les institutions canadiennes comprennent qu’à long terme, elles ont intérêt à maintenir leur crédibilité auprès de leur organisme de réglementation. C’est ainsi que nous pouvons leur confier la charge de gérer les risques.

Une autre raison explique de façon générale pourquoi nous avons confiance aux résultats que nous obtenons des institutions financières. Nous ne ménageons pas les vérifications. La tentation de sous-estimer le risque est peut-être de courte durée, mais elle peut également être très puissante. Nous appliquons donc le vieux proverbe russe si bien traduit par Ronald Reagan : Faites confiance, mais vérifiez.

Notre approche comporte un point fort : elle vise à éviter que la conformité à la réglementation remplace la gestion des risques. En effet, les institutions financières ne peuvent répondre à nos attentes que si elles mesurent et gèrent activement leurs propres risques.

Nous devons demeurer fidèles à cette approche au moment où nous achevons la mise en œuvre des initiatives de réglementation visant à répondre à la crise financière mondiale. Ce n’est pas chose facile que de mettre en œuvre rapidement ce large éventail de mesures sans déraper vers une démarche qui prise davantage la conformité à la réglementation que la gestion efficace des risques. Du reste, la réglementation et la surveillance ne peuvent appuyer la gestion responsable des risques que si elles ne s’y substituent pas.

Le deuxième défi que j’ai mentionné porte sur l’équilibre entre l’attention accordée aux normes internationales et l’attention donnée aux particularités de la situation et de l’expérience du Canada.

Le Canada continuera, comme par le passé, d’appuyer sans réserve les normes internationales de réglementation du secteur financier. Les conventions internationales sur les normes minimales représentent le meilleur moyen à notre portée pour imposer des normes de prudence à nos institutions financières actives à l’échelle mondiale sans nuire excessivement à leur capacité de se mesurer à la concurrence des institutions étrangères. À lui seul, cet argument illustre éloquemment l’avantage de souscrire à ces normes et d’être vu comme tel.

Évidemment, cette raison de souscrire aux normes internationales dépend de l’ampleur de l’adhésion des autres pays. Nous surveillons donc la façon dont d’autres instances mettent en œuvre les conventions internationales, plus particulièrement Bâle III.

Le BSIF étudie de près la situation au Canada et les besoins du pays avant de décider des moyens à prendre pour adopter chaque norme internationale et de la rigueur de notre adhésion à chacune. Dans certains cas, nous avons décidé d’imposer des normes supérieures aux seuils internationaux. En principe, cette façon de faire risque de nuire à la compétitivité de nos institutions multinationales. Il peut s’agir d’une conséquence involontaire, quoique justifiable, des mesures nécessaires pour protéger la stabilité financière du Canada.

Par exemple, mes prédécesseurs au BSIF ont décidé de dépasser largement les exigences de fonds propres de Bâle I et II. Depuis, il est devenu évident que leurs décisions ont aidé le Canada à traverser la crise financière beaucoup plus facilement que les pays qui, au mieux, n’ont imposé que la norme minimale.

De plus, la crise mondiale étant chose du passé, notre réputation pour la réglementation rigoureuse s’est transformée en avantage concurrentiel pour nos institutions financières, puisque cette rigueur contribue à leur excellente réputation partout dans le monde. Notre régime se traduit par un meilleur accès aux marchés des capitaux et à un coût de financement moindre.

Par ailleurs, les organismes de réglementation étrangers ont davantage confiance lorsque les institutions financières canadiennes étendent leurs activités à l’étranger. Toutefois, lorsque nous estimons que le dépassement d’un seuil offre peu d’avantages sinon aucun, nous respectons étroitement les conventions conclues avec nos homologues mondiaux.

Prenons l’exemple de la limite simple du ratio de levier qui fait partie du dispositif de Bâle III. Contrairement aux organismes de réglementation de nombreux autres pays, le BSIF avait établi une limite simple bien avant la crise.

Forts de notre vaste expérience, nous avons décidé de fixer la limite canadienne au seuil international, et ce, malgré que plusieurs instances très en vue imposeront des limites beaucoup plus rigoureuses. En outre, nous sommes parfois disposés à interpréter librement les normes lorsque la réalité canadienne l’exige.

Par exemple, sous réserve de certaines conditions, nous acceptons des actions privilégiées à titre de fonds propres de catégorie 1, même si cette autorisation n’est pas conforme à une interprétation stricte de la norme de Bâle III. Nous savons que ces actions ont constitué une source sûre de fonds propres pour les banques canadiennes et, à notre avis, elles demeurent sensées pour le Canada.

Le troisième défi pour le BSIF consiste à promouvoir la stabilité financière de l’ensemble des institutions qu’il surveille alors que leur importance systémique et leurs capacités varient énormément.

Au BSIF, nous sommes bien conscients de l’alourdissement du fardeau de la réglementation depuis la crise financière mondiale. Le coût de conformité à la réglementation est en partie fixe, et il frappe davantage les petites institutions.

En outre, au contraire de nos grandes banques, les petites banques qui appliquent l’approche standard pour calculer les exigences de fonds propres disposent d’un moins grand nombre d’options pour gérer le relèvement de ces exigences depuis la fin de la crise. Nous reconnaissons aussi que les plus grandes institutions financières du Canada présentent manifestement plus de risques que les autres institutions pour la stabilité financière globale.

C’est pourquoi ma prédécesseure, Julie Dickson, a désigné six grandes institutions comme étant des banques d’importance systémique intérieure, ou BISi. Ces banques doivent se conformer à des normes plus rigoureuses dans certains domaines, notamment en ce qui concerne les fonds propres et la communication d’informations au public. Elles sont également soumises à une surveillance plus étroite. Ce n’est pas une coïncidence si nos BISi sont nos banques actives sur les marchés internationaux.

C’est ici que notre engagement de respecter les ententes internationales comme Bâle III prend tout son sens. Cela signifie que le régime appliqué aux BISi et celui dont sont l’objet les autres banques ont commencé à diverger.

Pour faciliter l’application de nos approches de ces deux groupes, nous avons dont créé un nouveau rôle de conseiller du BSIF auprès des petites banques. Le conseiller, Scott Knight, consulte les institutions de plus petite taille et participe à l’élaboration de consignes de réglementation et à l’étalonnage de la surveillance pour nous permettre de mieux adapter le fardeau de la réglementation imposé aux petites institutions aux fins visées.

Nous reconnaissons que, dans la foulée des changements apportés à la réglementation après la crise, nous devons revoir notre façon de prendre acte des points de vue des entités réglementées, plus particulièrement les petites institutions.

Au bout du compte, il se peut que nous n’acceptions pas de faire tout ce qui nous est demandé. Mais toutes les institutions recherchent – à juste titre – des preuves que, à tout le moins, elles ont été entendues et comprises.

Conclusion

Comme je ne suis en poste que depuis trois mois et qu’il m’en reste quatre-vingt-un, je n’ai pas voulu toucher à tous les sujets. Au fil de mon mandat, je vous en dirai davantage sur la réglementation prudentielle des sociétés d’assurances, sur la réglementation des régimes de retraite et sur d’autres questions.

Je vous remercie.