Communication d’ouverture prononcée par le surintendant adjoint Mark Zelmer devant le Conseil de surveillance de la normalisation comptable, Toronto (Ontario), le 23 octobre 2015

Extrait

« Lorsqu'il établit des normes de fonds propres et de liquidités, que ce soit dans le cadre des consignes applicables à l'ensemble du secteur ou des attentes en matière de surveillance auxquelles doivent répondre des institutions financières particulières, le BSIF se réfère le plus possible à l'information préparée conformément aux principes comptables généralement reconnus. Le recours aux travaux comptables nous permet de tirer profit des renseignements de haute qualité contenus dans les états financiers. Nous savons que les états financiers audités sont soumis à de rigoureux processus de gouvernance interne et d'audit externe, qui sont eux-mêmes régis par des normes comptables internationales de grande qualité. »

 

Je vous remercie de m'avoir invité à vous adresser la parole.

C'est avec grand plaisir que les membres du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) accueillent votre projet de plan stratégique. Nous vous sommes également reconnaissants de nous donner l'occasion de le commenter.

Le BSIF est l'organisme de réglementation prudentiel des banques, des institutions de dépôts et des sociétés d'assurances constituées en vertu d'une loi fédérale ainsi que des régimes de retraite de compétence fédérale. Notre mandat consiste à protéger les déposants, les souscripteurs, les créanciers des institutions financières et les participants des régimes de retraite, tout en permettant aux institutions financières de se faire concurrence et de prendre des risques raisonnables.

Permettez-moi de vous donner d'abord un aperçu de la façon dont nous utilisons l'information comptable dans le cadre de notre travail. Vous serez ainsi mieux en mesure de comprendre mes commentaires sur votre projet de plan stratégique et le contexte général dans lequel a lieu la communication d'information financière. Je conclurai en vous offrant des observations sur deux nouvelles normes comptables qui sont particulièrement importantes pour le BSIF et les institutions financières dont il assure la surveillance : la norme IFRS 9, Instruments financiers, et la phase 2 de la norme IFRS 4, Contrats d'assurance.

Pourquoi la comptabilité est importante pour le BSIF

Nous accordons beaucoup d'importance à l'information comptable lorsque nous contrôlons les institutions financières.

L'article 485 de la Loi sur les banques et l'article 515 de la Loi sur les sociétés d'assurances, deux lois fédérales, habilitent le surintendant à établir des normes de fonds propres et de liquidités auxquelles les banques et les sociétés d'assurances doivent se conformer. À cette fin, le BSIF doit avoir en main des données fiables sur la situation financière de ces institutions.

Lorsqu'il établit des normes de fonds propres et de liquidités, que ce soit dans le cadre des consignes applicables à l'ensemble du secteur ou des attentes en matière de surveillance auxquelles doivent répondre des institutions financières particulières, le BSIF se réfère le plus possible à l'information préparée conformément aux principes comptables généralement reconnus.

Le recours aux travaux comptables nous permet de tirer profit des renseignements de haute qualité contenus dans les états financiers. Nous savons que les états financiers audités sont soumis à de rigoureux processus de gouvernance interne et d'audit externe, qui sont eux-mêmes régis par des normes comptables internationales de grande qualité.

L'approche que nous avons adoptée nous permet aussi de nous concentrer sur ce que nous faisons de mieux : évaluer la situation financière, la gouvernance et les pratiques en gestion de risque des institutions, en laissant à d'autres, qui sont plus qualifiés, le soin de présenter l'information financière.

Cette approche favorise également la transparence de notre processus de contrôle prudentiel, et elle réduit le fardeau réglementaire des institutions financières. De plus, elle leur évite d'avoir à tenir deux séries de documents comptables, soit une qui sert à préparer les rapports publics et une autre à soumettre au régulateur.

L'utilisation que nous faisons des travaux comptables nous incite à nous intéresser de près à l'évolution des normes comptables, notamment à celle des normes internationales d'information financière, dites normes IFRS, auxquelles le Canada souscrit.

Nous accordons une attention toute particulière à l'évolution progressive des normes et à leur utilité pour nos activités de contrôle prudentiel. Idéalement, nous souhaiterions réduire au minimum les rajustements qu'il est nécessaire d'apporter, à notre avis, à l'information comptable pour le calcul des positions sur fonds propres et sur liquidités.

Nous reconnaissons que le Conseil des normes comptables du Canada (CNC), sous la direction de Linda Mezon, a joué un rôle considérable en veillant à ce que la formulation des normes comptables internationales soit adaptée à l'environnement comptable canadien.

De même, mes collègues du BSIF, sous la direction de Karen Stothers, s'appliquent à influencer l'élaboration des normes comptables qui sont importantes pour notre travail, tant directement, par l'entremise du CNC et du Conseil des normes comptables internationales (CNCI), qu'indirectement, par l'intermédiaire du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB) et de l'Association internationale des contrôleurs d'assurance (AICA).

Notre objectif est de promouvoir les normes comptables qui servent les intérêts des organismes de surveillance prudentielle comme le nôtre, tout en reconnaissant, bien sûr, que ces normes doivent aussi répondre aux besoins de l'ensemble des utilisateurs.

Nous convenons qu'il peut y avoir des divergences entre les besoins des divers groupes d'utilisateurs qui produisent de l'information financière et nos propres besoins en tant que régulateur prudentiel, mais nous essayons de les harmoniser autant que possible.

Lorsque nos besoins diffèrent, nous énonçons directement dans la réglementation les informations dont nous avons besoin pour exercer un contrôle prudentiel. Je vous offre l'exemple des normes de fonds propres du Comité de Bâle et du BSIF touchant les rajustements de la valeur du crédit (RVC) et les rajustements de la valeur du financement (RVF). Elles ne modifient pas les méthodes comptables : la comptabilité est inchangée, mais le Comité indique les rajustements à faire pour calculer les fonds propres réglementaires.

Le surintendant a exercé déjà, quoique rarement, son pouvoir d'établir des règles comptables à l'intention des institutions financières. Je vais vous donner deux exemples.

La norme IAS 39 comporte une option qui permet de comptabiliser n'importe quel instrument financier à sa juste valeur. Or, le BSIF a donné instruction que les prêts hypothécaires et autres ne doivent pas être comptabilisés à leur juste valeur à cause de la difficulté à calculer avec précision des estimations des niveaux 2 et 3.

Nous avons parfois autorisé les institutions financières fédérales à adopter par anticipation une norme IFRS, et il nous est arrivé de le leur interdire. Lorsque des normes IFRS sont adoptées au Canada, le BSIF en favorise l'application uniforme par l'ensemble des institutions de sa compétence. Ainsi, il est plus facile pour les parties intéressées de comparer le rendement des institutions financières réglementées, ce qui favorise la discipline de marché et simplifie nos propres activités de surveillance du système financier canadien.

Plan stratégique du Conseil des normes comptables (CNC) du Canada

Examinons maintenant votre projet de plan stratégique. Le BSIF soutient la proposition du Conseil des normes comptables du Canada visant à poursuivre l'intégration des normes IFRS, nouvelles ou modifiées, au cadre des normes comptables canadiennes après avoir effectué ses propres analyses. Le BSIF est d'avis que l'application continue des normes IFRS permet aux institutions financières canadiennes actives sur la scène internationale de produire des états financiers de haute qualité et d'un calibre comparable à celui des états financiers de leurs concurrents internationaux. Cette situation favorise l'instauration d'une situation de concurrence équitable partout dans le monde.

Un enjeu important à nos yeux est d'éviter que le Canada devienne un terrain d'essai quand d'autres administrations décident de reporter l'adoption de normes IFRS. Nous croyons que vous avez raison de surveiller les dates d'entrée en vigueur fixées par d'autres pays. Nous soutenons également votre stratégie visant à faire valoir auprès du CNCI, des organismes de réglementation en valeurs mobilières et des organismes de normalisation étrangers les avantages de la prise d'effet des nouvelles normes IFRS à la même date à l'échelle mondiale.

Dans l'ensemble, nous sommes d'accord avec votre intention d'adopter des dates d'entrée en vigueur au Canada des normes IFRS qui concorderont avec les périodes de déclaration annuelles des autres administrations ou qui se situeront à l'intérieur de périodes comparables. Dans ce cas, nous devrons toutefois tenir compte des situations particulières de certaines entités déclarantes, par exemple les grandes banques canadiennes, qui ont adopté des dates de fin d'exercice autres que la fin de l'année civile et qui sont en concurrence avec des institutions financières ayant des fins d'exercice différentes. Nous vous invitons donc à ne pas utiliser des instruments rudimentaires et brutaux, comme l'interdiction pure et simple d'adopter des normes par anticipation, pour vous donner la plus grande marge de manœuvre possible afin de gérer de telles situations.

Le BSIF appuie aussi vos projets visant à chercher des moyens de soutenir la mise en œuvre des nouvelles normes IFRS en recensant les enjeux existants au Canada et sur d'autres territoires et en discutant de ces questions, ainsi qu'à évaluer la nécessité de recourir à des guides d'application obligatoires et facultatives pour les normes IFRS. Nous abondons également dans le sens de vos efforts visant à cerner les problèmes d'application des normes IFRS et de votre intention d'encourager le CNCI à les étudier et à les résoudre.

Opinion du BSIF sur des normes et des projets IFRS particuliers

Le BSIF a des opinions sur deux importants projets du CNCI : la norme IFRS 9 et la phase II de la norme IFRS 4.

Efforts d'uniformisation déployés pour la norme IFRS 9

Le BSIF est reconnaissant des efforts immenses déployés par le Conseil des normes comptables internationales et le Conseil des normes comptables du Canada en vue d'assurer l'application uniforme de la norme IFRS 9 en faisant pression auprès du Financial Accounting Standards Board aux États-Unis.

Bien que l'uniformisation n'ait pas été réalisée, le BSIF est heureux de constater que le CNCI a réussi à faire adopter un modèle de perte de crédit attendue (PCA) pour la dépréciation des prêts.

Les organismes de réglementation prudentielle soutiennent depuis longtemps le passage à un modèle de PCA. Nous allons continuer d'encourager les efforts du CNCI visant à instaurer une application et une interprétation uniformes de cette norme comptable grâce à des projets tel l'Impairment Transition Resource Group.

Calendrier canadien d'adoption de la norme IFRS 9 par les BISi

Après maintes analyses, discussions et consultations, le BSIF a finalement publié en janvier 2015 son préavis intitulé Adoption anticipée de la norme IFRS 9 Instruments financiers par les banques d'importance systémique intérieure (BISi).

Ce préavis oblige les BISi  canadiennes à adopter la norme IFRS 9 dès l'exercice financier commençant le 1er novembre 2017, tandis que les banques d'envergure similaire ailleurs dans le monde ne sont tenues de s'y conformer qu'à compter du 1er janvier 2018.

Cette décision n'a pas été prise à la légère. Le BSIF estime que l'adoption anticipée de cette norme par les six grandes banques canadiennes est nécessaire pour respecter notre mandat de protéger les déposants et placer ces institutions sur un pied d'égalité avec les autres institutions visées par les normes IFRS dont l'exercice financier commencera le 1er janvier 2018.

Si les BISi canadiennes n'avaient pas adhéré au principe de l'adoption anticipée, ce sont les petites institutions financières canadiennes dont l'exercice se termine le 31 décembre qui auraient été tenues de le faire les premières, ce que nous avons jugé illogique. Les six grandes banques sont en meilleure posture pour collaborer avec la profession comptable à l'interprétation et à l'application du nouveau modèle de PCA.

Le BSIF a mené des consultations sur cette proposition avant qu'elle soit finalisée, et nos projets d'adoption anticipée avaient alors été bien accueillis.

Cela dit, les BISi canadiennes ont soulevé certaines préoccupations relatives aux risques qu'elles acceptent de courir en se conformant les premières à la norme IFRS 9, surtout si son adoption tarde ailleurs dans le monde. En conséquence, le BSIF a pris soin d'indiquer dans son préavis qu'il surveillera les procédures d'approbation des autres administrations, y compris celles de l'Union européenne, pendant la période de mise en œuvre. Par contre, nous avons aussi encouragé les BISi à profiter pleinement du temps dont elles disposent et à ne pas repousser la tâche parce que les dates de prise d'effet sont incertaines dans d'autres pays.

Nous sommes sensibles également au besoin qu'ont les parties intéressées d'obtenir plus de précisions sur la façon dont cette nouvelle norme sera mise en pratique. Au sein du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, le BSIF a donc pris l'initiative d'élaborer des consignes concernant la dépréciation des prêts fondée sur les pertes de crédit attendues pour assurer une interprétation et une mise en œuvre uniformes des exigences de la norme IFRS 9 dans toutes les administrations concernées. La version définitive de ces consignes a été approuvée par le CBCB et sera publiée prochainement.

Décisions du BSIF sur les pertes de crédit attendues au sens de la norme IFRS 9

En ce qui concerne les pertes de crédit attendues, le BSIF examinera ses lignes directrices sur la comptabilité C-1 et C-5 ainsi que les relevés réglementaires qui recueillent des données sur les provisions.

Notre proposition préliminaire est d'exiger l'application complète par les six grandes banques des nouvelles consignes sur les pertes de crédit attendues qui ont été élaborées par le CBCB, puisque ces banques ont une importance systémique intérieure et qu'elles sont actives à l'échelle internationale. Et, comme elles utilisent déjà des modèles de gestion des risques pour les fonds propres, elles devraient pouvoir adopter aisément le nouveau modèle de comptabilisation des pertes de crédit attendues.

Le BSIF est sensibilisé aux répercussions que les attentes en matière de surveillance ont sur les institutions financières de petite taille et sur leur capacité de rivaliser avec la concurrence. Par conséquent, nous ne nous attendons pas à ce qu'elles adoptent pleinement les consignes du CBCB sur les PCA. Nous allons plutôt adapter nos attentes pour tenir compte de la taille et de la complexité des activités de prêt de ces institutions financières.

Décisions du BSIF sur l'option de la juste valeur de la norme IFRS 9 et la ligne directrice D-10

Le BSIF est préoccupé par la fiabilité des justes valeurs en l'absence de prix du marché observables. Par conséquent, nous proposons de conserver la ligne directrice D-10, qui restreint l'utilisation de la juste valeur aux prêts et aux prêts hypothécaires destinés à une clientèle de détail, à l'exception des prêts et des prêts hypothécaires contractés auprès des sociétés d'assurance-vie, qui, eux, sont considérés comme des prêts évalués à leur juste valeur par l'entremise des autres éléments du résultat étendu (JVAERE).

Aux termes de la norme IFRS 9, les sociétés d'assurances seront probablement obligées d'inclure leurs actifs investis dans la catégorie JVAERE, ce qui entraînera une asymétrie comptable. En effet, les variations de la juste valeur des actifs seront comptabilisées dans les autres éléments du résultat étendu (AERE), tandis que les variations des passifs d'assurance seront passées en profits et pertes, conformément à la méthode canadienne axée sur le bilan (MCAB) et à la future phase 2 de la norme IFRS 4 sur les contrats d'assurance.

Afin de répondre aux préoccupations du BSIF concernant la fiabilité de la juste valeur, nous allons examiner les pratiques des sociétés d'assurance-vie en matière de juste valeur. Nous établirons ensuite des rajustements à apporter au capital réglementaire pour atténuer les inquiétudes soulevées par la qualité du capital dans le cas de prêts évalués à leur juste valeur.

Phase 2 de la norme IFRS 4

Les sociétés d'assurances et les banques ont des modèles d'affaires différents. De plus, au Canada, la comptabilité des contrats d'assurance repose sur la méthode canadienne axée sur le bilan (MCAB), une méthode qui diffère de celles en usage dans les autres pays. Le BSIF soutient les efforts engagés par le CNCI pour élaborer un ensemble de normes comptables internationales pour les contrats d'assurance, car nous croyons que l'uniformisation universelle pourrait aider les investisseurs et les autres intervenants à mieux comprendre le risque d'assurance.

Nous reconnaissons par ailleurs que le modèle canadien nous a été fort utile et que les changements proposés devront convenir aux sociétés d'assurances canadiennes. Par conséquent, à chaque étape des consultations du CNCI, le BSIF a discuté à fond des répercussions possibles des changements proposés sur les divers intervenants, y compris le secteur de l'assurance, les auditeurs externes, la profession actuarielle, les analystes et les autres organismes de réglementation de l'assurance canadiens et étrangers.

Le BSIF élabore actuellement un cadre de réglementation du capital des sociétés d'assurance-vie, et nous avions d'abord l'intention de faire concorder la date de mise en œuvre de ce cadre avec celle de la phase 2 de la norme IFRS 4 en 2018. Cela n'est toutefois plus possible en raison du retard mis à parachever la norme IFRS. Le BSIF a donc décidé d'aller de l'avant avec son cadre de capital réglementaire qui repose sur la MCAB. Nous l'adapterons à la phase 2 de la norme IFRS 4 quand cette dernière sera finalisée et mise en œuvre.

Le CNCI prépare aussi un ensemble de normes internationales de capital en assurance. L'un de ses grands défis tient à la base d'évaluation des passifs d'assurance en raison du retard mis à élaborer la phase 2 de la norme IFRS 4 et du manque d'uniformité dans ce domaine entre les normes IFRS et les normes comptables généralement reconnues des États-Unis (US GAAP). Le BSIF encourage le CNCI à produire dès que possible la version finale d'une norme comptable de haute qualité applicable aux contrats d'assurance.

Mise en œuvre coordonnée de la norme IFRS 9 et de la phase 2 de la norme IFRS 4 pour les sociétés d'assurances

Je sais que, le 23 septembre, le CNCI a diffusé un communiqué de presse annonçant qu'il organiserait des consultations sur un ensemble de mesures temporaires destinées à donner aux sociétés dont le modèle d'affaires est principalement celui de l'assurance le choix de reporter la date d'entrée en vigueur de la norme IFRS 9 à 2021, année d'adoption prévue de la phase 2 de la norme IFRS 4.

Bien que je comprenne la logique qui sous-tend la décision du CNCI, à ce moment, il est encore trop tôt pour exprimer une opinion sur la façon dont le BSIF entend répondre à cette nouvelle. Nous devrons attendre de connaître les particularités des consultations proposées. Avant de prendre une décision, nous tiendrons compte du fait que certaines sociétés d'assurances au Canada font partie de groupes bancaires, tandis d'autres sont centrées exclusivement sur l'assurance.

Mot de la fin

J'espère que mon propos préliminaire vous a permis de mieux comprendre la façon dont le BSIF envisage les enjeux comptables d'un point de vue prudentiel ainsi que nos opinions sur certains problèmes d'actualité.

Je serai heureux de répondre à vos questions et de discuter des points qui vous intéressent.