Document de travail sur l’approche du BSIF en matière de réglementation et de surveillance de la réassurance

Propriétés du document

• Type de publication : Document de travail
• Date : Décembre 2008

A. CONTEXTE ET OBJECTIF

La réassurance est un outil important d’atténuation des risques qui peut offrir des avantages opérationnels et économiques aux assureurs (et à leurs souscripteurs) grâce à la diversification des risques et à l’utilisation plus efficiente du capital. Elle peut réduire le risque d’insolvabilité d’un assureur en stabilisant les pertes, en accroissant la capacité, en limitant l’exposition à l’égard de risques particuliers et/ou en fournissant une protection contre les catastrophes.

La plus grande partie de la réassurance à l’échelle internationale est l’affaire d’un nombre relativement limité de grandes entreprises de réassurance d’envergure mondiale groupées dans certains pays.^{Note de bas de page 1}. Au Canada, le secteur de la réassurance reflète cette tendance et se compose en grande partie d’entreprises étrangères, dont certaines exercent leur activité par l’entremise d’une filiale; elles exploitent en majorité des succursales au Canada. Dans certains cas, les activités sont exécutées directement de l’étranger.

Les normes et les pratiques de réglementation et de surveillance de la réassurance varient considérablement d’un pays à l’autre. Par exemple, jusqu’à tout récemment, les réassureurs n’étaient pas du tout réglementés dans certaines régions du monde^{Note de bas de page 2}. Toutefois, vu la nature internationale et de plus en plus complexe de la réassurance, les organismes de réglementation à l'échelle de la planète reconnaissent que l’approche en matière de réglementation et de surveillance de la réassurance doit s’adapter pour permettre aux réassureurs d’être plus efficaces au niveau mondial, tout en appliquant des mécanismes prudentiels efficaces pour protéger le système financier et les souscripteurs.

Les avantages de la réassurance sont quelque peu atténués par le besoin de tenir compte du risque de contrepartie et de la capacité du réassureur de s’acquitter de ses obligations en temps opportun. L’expérience révèle qu’un contrat de réassurance qui ne peut être exécuté peut contribuer à la faillite d’un assureur. Plus particulièrement, il est essentiel que les contrats de réassurance soient clairs et que l’assureur cédant évalue correctement la viabilité du réassureur auquel il verse une prime, et qu’il veille à la suffisance de la provision de capital et/ou des actifs placés en fiducie qui sont associés au risque de contrepartie assumé.

Du point de vue de la surveillance des assurances, les organismes de réglementation doivent connaître le régime comptable et actuariel qu’appliquent tous les intéressés aux conventions de réassurance – autrement dit, s’assurer qu’il est juste et constant^{Note de bas de page 3}. Ils doivent également prendre garde que les assureurs n’utilisent la réassurance à des fins de contourner (ou concilier) les exigences nationales en matière d’évaluation ou de capital.

De même, les organismes de réglementation et les sociétés cédantes doivent être assez confiants que les organismes de réglementation du pays d’attache des réassureurs qui exercent leur activité à partir d’autres pays appliquent des régimes de réglementation et de surveillance rigoureux, et être relativement convaincus que les réassureurs étrangers sont en mesure de s’acquitter de leurs éventuelles obligations envers des assureurs de leurs pays.

Les événements qui ont récemment ébranlé les marchés mondiaux nous rappellent fermement que les assureurs peuvent être confrontés à de graves problèmes financiers découlant des risques qu’ils assument. Il est de plus en plus clair que la réglementation et la surveillance des assureurs et des réassureurs – qu’ils exercent des activités directement au Canada ou souscrivent des risques canadiens depuis l’étranger – doivent être conciliées pour tenir compte de ces risques.

L’Association internationale des contrôleurs d’assurance (AICA) a récemment diffusé un document dans lequel elle lançait le débat sur la possibilité de conclure des ententes de reconnaissance mutuelle en surveillance de la réassurance^{Note de bas de page 4}. L’AICA a l’intention de fournir d’autres consignes en la matière dans un avenir rapproché.

En marge de l’initiative de l’AICA, la National Association of Insurance Commissioners (NAIC), qui représente les organismes de réglementation d’assurance des États-Unis, examine actuellement des propositions prévoyant la modification de son cadre de réglementation et de surveillance de la réassurance. De même, l’Australian Prudential Regulation Authority (APRA) a mis au point la version finale de sa position sur des améliorations possibles de la réglementation et de la surveillance générales de l’assurance (et de la réassurance) en Australie^{Note de bas de page 5}. En outre, l’Union européenne (UE) a mis en oeuvre en 2007 sa Directive sur la réassurance, qui a permis d’harmoniser les règles de réassurance dans les États membres de l’Union.

Compte tenu de ces éléments sur la scène internationale, il convient au BSIF d’évaluer sa propre démarche en matière de réglementation et de surveillance de la réassurance. Le présent document vise à :

• énoncer, dans ses grandes lignes, l’approche du BSIF en matière de réglementation et de surveillance de la réassurance,
• souligner certaines des initiatives qu’il a mises de l’avant dans le domaine de la réassurance, et faire le point à leur sujet,
• tenir des consultations sur l’orientation stratégique globale au plan de la réglementation et de la surveillance de la réassurance au Canada.

Le BSIF n’en est pas à son premier exercice de consultation des sociétés ou du secteur dans son ensemble. Toutefois, alors que ceux qu’il a réalisés au cours des années précédentes ciblaient des enjeux précis, celui-ci vise plutôt à évaluer de façon globale le régime de réglementation et de surveillance de la réassurance et met à contribution un plus vaste échantillon de répondants. Tous les intéressés sont invités à donner leur point de vue pendant ce processus.

B. MANDAT ET PRINCIPES DIRECTEURS DU BSIF

Créé en 1987 en vertu d’une loi fédérale, le BSIF est le principal organisme de réglementation et de surveillance des institutions fédérales de dépôts, des sociétés d’assurances et des régimes de retraite privés fédéraux. Son mandat consiste à :

• déterminer si les institutions financières fédérales (IFF) et les régimes de retraite privés fédéraux sont en bonne santé financière, qu’ils respectent, selon le cas, les exigences minimales de capitalisation et qu’ils se conforment aux lois qui les régissent et aux exigences en matière de surveillance;
• aviser sans tarder les institutions financières et les régimes de retraite dont l’actif est jugé insuffisant et prendre des mesures pour corriger rapidement la situation, ou obliger la direction, le conseil d’administration ou les administrateurs du régime en cause à le faire;
• promouvoir et administrer un cadre de réglementation incitant à l’adoption de politiques et de procédures destinées à contrôler et à gérer le risque;
• protéger les déposants et les souscripteurs en surveillant et en évaluant les questions systémiques ou sectorielles qui pourraient avoir des répercussions négatives sur les institutions.

Conformément à ce mandat, cinq principes directeurs sous-tendent l’approche du BSIF en matière de réglementation et de surveillance, notamment :

1. Les souscripteurs des IFF doivent être suffisamment protégés – Il s’agit d’un élément fondamental et explicite du mandat du BSIF. Même si ce mandat reconnaît que des IFF peuvent faire faillite, le BSIF administre un cadre de réglementation en vertu duquel les IFF doivent conserver des ressources financières suffisantes pour absorber les pertes imprévues et couvrir les obligations en cas de faillite, protégeant du fait même les droits et intérêts des souscripteurs.

2. La réglementation et la surveillance doivent être proportionnelles au risque – Dans le cadre de ses fonctions de réglementation et de surveillance, le BSIF doit prévoir une marge de manoeuvre pour permettre aux sociétés d’assurances et de réassurance de prendre des risques raisonnables et d’exercer leur concurrence au pays et à l’étranger. Il doit aussi les encourager à se concentrer sur la gestion prudente des risques de plus en plus complexes des secteurs de l’assurance et de la réassurance. Plus particulièrement, le BSIF adopte, en matière de surveillance, une approche axée sur les risques qui souligne le besoin de pratiques de gestion adéquate des risques au sein des IFF, et fournit des consignes fondées sur des principes et des règles précises, le cas échéant.

3. Le BSIF doit être en mesure d’évaluer efficacement ces risques – Pour s’acquitter de son mandat, le BSIF doit disposer des « outils » de surveillance qui conviennent. Son approche dépend de saines méthodes en matière de contrôle interne, de rapport, de vérification, et de normes comptables et actuarielles.

4. Des règles du jeu équitables doivent être maintenues, le cas échéant, entre les intervenants du secteur financier – Il est important de maintenir une constance relative, selon les risques envisagés, au chapitre de l’élaboration et de l’application des consignes, normes et règles de réglementation entre les branches, les secteurs et les intervenants au pays et à l’étranger. Les écarts au titre du cadre de réglementation, qui peuvent accidentellement engendrer des possibilités d’arbitrage réglementaire, sont à éviter.

5. Une coordination efficace avec d’autres organismes de réglementation du secteur de l’assurance est essentielle – Le BSIF n’est pas le seul à réglementer et à surveiller les activités des sociétés d’assurances et de réassurance. La coordination efficace avec les homologues des provinces et des territoires est primordiale pour assurer un régime de réglementation ciblé et efficient.

Outre le cadre juridique qui régit les sociétés d’assurances et de réassurance fédérales – c’est-à-dire la Loi sur les sociétés d’assurances (LSA) – ces cinq principes généraux orientent l’approche du BSIF en matière de réglementation et de surveillance de la réassurance. Ils insistent sur l’affectation prudente du capital, sur la saine gestion des risques et sur une gouvernance efficace des IFF. Les changements qu’il est proposé d’apporter au cadre de réglementation et de surveillance du BSIF doivent également être évalués en fonction de ces principes directeurs.

C. APPROCHE EN MATIÈRE DE RÉGLEMENTATION ET DE SURVEILLANCE DE LA RÉASSURANCE

L’approche du BSIF en matière de réglementation repose sur des règles relatives à la suffisance du capital ou de l’actif disponible au Canada pour couvrir les sinistres des souscripteurs et des créanciers en cas de faillite d’un assureur ou d’un réassureur.

Lorsqu’une société d’assurances fédérale, ou IFF, a accès à la réassurance, elle profite d’un allégement des exigences du BSIF au titre du capital ou des actifs placés en fiducie afin de tenir compte du fait que l'assureur et le réassureur ne sont pas tenus de conserver des réserves pour couvrir le même risque sous-jacent. Le risque global assumé par l’IFF est réduit par la responsabilité du réassureur envers la société cédante.

La façon dont s’effectue cette « cession » réglementaire d’exigences en matière de capital ou d’actifs placés en fiducie dépend de l’emplacement des activités du réassureur, à savoir s’il exerce des activités au Canada à titre de société ou de succursale en vertu de la LSA (réassureur « agréé ») ou d'entité étrangère non présente au Canada (réassureur « non agréé »).

Une IFF qui procède à la réassurance par l’entremise d’un réassureur agréé est en mesure d’obtenir un allégement des exigences en matière de capital et d’actifs placés en fiducie parce qu’elle a réduit ou éliminé ses risques d’assurance globaux. Parallèlement, le réassureur agréé qui est réglementé et surveillé par le BSIF doit majorer son capital ou ses actifs placés en fiducie détenus au Canada parce que ses risques d’assurance sont plus grands et qu’il a accru son passif éventuel. Il découle de cet « équilibre » que si le risque de déficit à l’égard d’un risque sous-jacent est transféré, les exigences en matière de capital et d’actifs placés en fiducie sont également transférées.

Toutefois, les réassureurs non agréés ne sont pas assujettis à la réglementation et à la surveillance du BSIF et, par conséquent, les cessions effectuées par des IFF à ces réassureurs sont traitées différemment, mais elles respectent le même principe fondamental.

1. Réassurance par des réassureurs non agréés

Certaines IFF peuvent céder une partie de leurs risques à des assureurs non agréés à diverses fins, notamment la gestion des risques. Un réassureur non agréé peut être en mesure de retreindre le passif éventuel de l’assureur à des risques précis ou régionaux qui ne pourraient par ailleurs être réassurés au pays. Dans certains cas, l’arbitrage entre les diverses instances peut représenter un facteur important qui incite les assureurs à céder des risques à des réassureurs non agréés.

Puisque les réassureurs non agréés ne sont pas assujettis à la supervision du BSIF, l’approche de ce dernier en matière de réglementation et de surveillance de la réassurance non agréée repose sur des exigences en matière d’actifs affectés en garantie, sur une limite de prudence pour les polices cédées à des réassureurs non agréés et sur une approbation réglementaire liée aux opérations avec apparentés.

a) Exigences en matière de sûreté pour la réassurance non agréé

L’approche du BSIF en matière de réglementation de la réassurance non agréée au Canada repose sur les exigences en matière de sûreté (par rapport au capital supplémentaire pour risque de contrepartie dans le cas de la réassurance agréée). Si une société d’assurances fédérale décide de céder des risques à un réassureur non agréé, elle peut conclure un contrat obligeant ce denier à affecter en garantie suffisamment d’éléments d’actif pour couvrir la totalité des obligations cédées et l’exigence en matière de capital connexe pour la société cédante. En concluant un tel marché, l’assureur cédant peut éviter ou réduire les exigences visant l’actif ou le capital réglementaire liées aux cessions non agréées.

Justification des exigences en matière d’actifs affectés en garantie

L’exigence en matière de sûreté est essentiellement une autre forme d’exigence en matière de capital ou d’actifs placés en fiducie que le BSIF impose aux IFF. Puisque les réassureurs non agréés ne sont pas présents au Canada, ils ne sont pas assujettis aux mêmes contraintes de réglementation et de surveillance, ou aux exigences en matière de capital ou d’actifs que les IFF. Par conséquent, pour en arriver à l’« équilibre » susmentionné, le BSIF demande aux réassureurs de donner des sûretés au Canada. Cette démarche fait en sorte que, si le réassureur non agréé ne respecte pas ses obligations, des fonds suffisants seront disponibles au Canada pour protéger l’IFF et ses souscripteurs.

L’exigence en matière de sûreté constitue un mécanisme de protection essentiel pour les souscripteurs du cédant, qui n’aurait par ailleurs pas le même recours ou accès juridique au capital d’un réassureur étranger insolvable. En outre, les poursuites intentées par les sociétés cédantes feraient partie d’un « groupement » mondial de poursuites advenant la liquidation d’un réassureur non agréé.

L’exigence en matière de sûreté, qui est également pratique courante aux États-Unis, n’a pour but ni d’encourager, ni de décourager la réassurance auprès de réassureurs agréés ou non agréés. Elle vise simplement à garantir que les capitaux et les sûretés soient suffisants pour protéger le dernier souscripteur à présenter une demande de règlement^{Note de bas de page 6}.

b) Limite de 25 % visant les risques cédés à des réassureurs non agréés

Jumelée à des exigences concernant les sûretés associées à la réassurance non agréée, une limite de 25 % est actuellement appliquée aux primes d’assurances multirisques cédées à des réassureurs non agréés. Cette limite n’est pas imposée au secteur de l’assurance-vie. Autrefois, les assureurs-vie ne réassuraient pas autant de polices que les assureurs multirisques, mais cette tendance semble changer, car une part croissante du risque de mortalité du secteur canadien de l’assurance-vie est réassurée.

La limite de 25 % a été imposée au secteur des assurances multirisques parce que l’on a constaté qu’un recours imprudent aux réassureurs non agréés avait contribué à la faillite de bien des assureurs multirisques au cours des années 1980. Des réassureurs, apparentés pour certains, ont refusé de régler des demandes d’indemnisation par suite de mésentente concernant de la protection précisée dans le contrat (en raison d’un libellé plutôt vague ou d’erreurs de formulation ou encore en l’absence d’un contrat écrit). En outre, il n’existait à l’époque aucun formulaire d’entente standard pour les sûretés, bien qu’il semble qu’elles auraient pu être exigées pour obtenir un allégement de capital aux fins de la réassurance.

La limite avait également pour but de contrer le risque de concentration en réassurance non agréée (et peut–être non exécutable). Elle permet d’atténuer le recours aux réassureurs actifs sur d’autres territoires qui pourraient appliquer des régimes juridiques ou de réglementation très différents de ceux du Canada. Cela pourrait entraîner des difficultés pour les assureurs canadiens à accéder au capital de réassureurs de ces territoires s’ils étaient éventuellement en faillite.

On a toutefois soutenu que la limite de 25 % imposée aux réassureurs non agréés n’est pas conforme à la nature internationale de la réassurance, et qu’elle empêche des assureurs de gérer sainement leurs risques par diversification et d’avoir un accès illimité à des réassureurs de très haut niveau.

Par ailleurs, une limite fondée sur les primes pourrait ne pas convenir dans toutes les circonstances car elle ne serait pas nécessairement calibrée au niveau de risque prévu dans la police de réassurance. Par exemple, un programme de réassurance proportionnelle comprenant un montant de prime cédée relativement élevé pourrait transférer moins de risques de prime qu’un programme de réassurance en excédent de sinistres comportant un niveau de prime cédée relativement faible.

Une option mise de l’avant consisterait à remplacer la limite par un principe général dans une ligne directrice (la ligne directrice B-3 est abordée dans une section ultérieure) exigeant que les sociétés adoptent des pratiques et procédures adéquates de réassurance. Cette option pourrait être raffermie par une directive sur le libellé précis et l’ajout de dispositions spécifiques (la ligne directrice B-13 et des dispositions contractuelles, entre autres sur l’insolvabilité, font l’objet d’une analyse dans une section ultérieure).

Nous attendons les points de vue du secteur au sujet de la limite de 25 % et sur la question de savoir s’il existe une solution de rechange au sujet des risques, dont le risque de concentration. Après le processus de consultation, le BSIF a l’intention de mettre la touche finale à sa position dans ce dossier.

c) Lettres de crédit à titre de sûreté

Comme il est indiqué ci-devant, les réassureurs non agréés qui offrent une protection aux assureurs cédants au Canada doivent fournir une sûreté (sous forme de convention de fiducie ou de contrat de sûreté) à chaque société cédante qui a l’intention de demander un allègement de capital à des fins de réassurance. Le BSIF précise les types d’actifs qui peuvent être utilisés à cette fin. Les lettres de crédit sont actuellement autorisées à titre de sûreté acceptable, mais leur utilisation se limite à 15 % des risques cédés à des réassureurs non agréés.

La limite imposée par la réglementation concernant l’utilisation des lettres de crédit comme sûreté a pour but d’atténuer le recours de la société cédante à un tiers qui n’est pas le réassureur pour fournir des fonds visant à couvrir les sinistres en cas d’insolvabilité. Certains réassureurs soutiennent toutefois qu’une telle limite est injustifiée, car les lettres de crédit servant de sûreté sont généralement sûres. Ils prétendent en outre qu’une hausse de la limite, ou son abolition, donnerait une plus grande marge de manoeuvre aux sociétés cédantes, qui pourraient ainsi faire des affaires avec des réassureurs non agréés.

Le BSIF reverra sa politique restreignant l’utilisation de lettres de crédit conservées à titre de sûreté pour le compte d’un assureur cédant et attendra les commentaires du secteur à ce sujet.

d) Reconnaissance mutuelle aux fins de la surveillance de la réassurance

Divers analystes soutiennent que les exigences en matière de sûreté peuvent éventuellement limiter le recours véritable au capital, entraînant du fait même une augmentation des coûts et une diminution de la disponibilité de la réassurance. Ils prétendent que ces exigences et d’autres règles de prudence touchant les risques cédés à des réassureurs non agréés (p. ex. une limite de 25 % sur les cessions en réassurance non agréée, un plafond de 15 % sur le recours aux lettres de crédit à titre de sûreté) ne seraient pas nécessaires si un régime mondial efficace de « reconnaissance mutuelle » de la réassurance était en place.

De façon générale, la reconnaissance mutuelle signifie que les réassureurs agréés dans certains pays, et sous réserve de la convention de reconnaissance mutuelle, peuvent souscrire des risques dans tous les autres pays signataires de la convention sans sûreté ni restriction, sous réserve de ce qui suit :

• une convention entre au moins deux organismes de réglementation, à savoir que leurs exigences et règlements de solvabilité sont mutuellement acceptables (mais pas nécessairement équivalents);
• le recours au pays d’attache pour la réglementation et la surveillance du réassureur étranger (ou, au Canada, du réassureur « non agréé »);
• le partage, entre le pays d’attache et le pays d’accueil, de tous les renseignements importants au sujet des réassureurs pertinents.

La reconnaissance mutuelle se compose essentiellement d’un ensemble de principes directeurs qui aident les organismes de surveillance à collaborer pour déterminer les principales questions sur lesquelles ils doivent s’entendre pour en arriver à des résultats équivalents. Leur objectif consiste à établir les détails pour eux-mêmes à l’aide de protocoles d’entente officiels ou de conventions semblables.

Bien que cette description de la reconnaissance mutuelle soit réputée « idéale », il existe d’autres formes de reconnaissance mutuelle qui peuvent être efficaces ou servir d’étapes intermédiaires en vue d’en arriver à la forme idéale (notamment les exigences réduites ou axées sur les risques en matière de sûreté ou, qui seront abordées dans la présente section).

À titre de membre du Sous-comité de la réassurance de l’AICA, de même que des comités exécutif et technique, le BSIF collabore avec ses homologues de l’AICA pour étudier les questions liées à un système international possible de reconnaissance mutuelle pour la surveillance de la réassurance à long terme.

Toutefois, il convient de noter que la mise en oeuvre mondiale, ou même bilatérale, d’un régime de reconnaissance mutuelle de la réassurance comporte d’importants défis. Contrairement à la réglementation/surveillance bancaire^{Note de bas de page 7}, il existe d’importants écarts au chapitre des exigences en matière de réglementation et de capital pour la réassurance entre plusieurs territoires, dont le Canada, les États-Unis, l’UE, la Suisse, le Japon et les Bermudes. La surveillance de la réassurance est également très technique et complexe, compte tenu de sa nature institutionnelle et des risques ciblés.

La réglementation des réassureurs par le BSIF est généralement plus étendue que celle appliquée dans la plupart des pays. Le BSIF devrait être convaincu que les exigences en matière de réglementation et de capital imposées aux réassureurs actifs dans d’autres pays offrent une protection suffisante aux souscripteurs canadiens avant d’éliminer l’exigence en matière de sûreté destinée aux réassureurs non agréés.

Le BSIF surveille de près l’évolution de la situation au sein de l’UE relativement à la création de règles de capital communes pour les sociétés d’assurances (désignées « Solvabilité II »), qui jetteraient les bases d’un régime de reconnaissance mutuelle en réassurance au sein de l’UE. Ces règles ne devraient toutefois pas être mises en oeuvre dans l’ensemble de l’UE avant 2012.

Facteurs dont le BSIF doit tenir compte

Le BSIF devrait, à tout le moins, tenir compte des éléments de base qui suivent avant de conclure une entente de reconnaissance mutuelle (même bilatérale) :

• les pratiques de surveillance du territoire de la contrepartie et l’adoption des normes de surveillance de l’AICA, et leur rapport avec les exigences canadiennes;
• une évaluation des travaux de l’organisme de surveillance de la contrepartie :
  • la protection juridique et les ressources financières nécessaires pour exercer ses fonctions et pouvoirs;
  • l’indépendance opérationnelle;
  • le maintien en poste d’un nombre suffisant d’employés;
  • le traitement convenable de l’information confidentielle;
• le cadre juridique du territoire de la contrepartie, particulièrement en ce qui touche l’insolvabilité et les droits des souscripteurs;
• Le cadre fiscal du territoire de la contrepartie, en ce qui touche les retenues d'impôt appliquées aux souscripteurs;
• Les modalités des accords en vigueur et/ou les protocoles d’entente conclus avec ce territoire.

De même, pour éliminer ou réduire les exigences en matière de sûreté pour les réassureurs non agréés au moyen du régime de reconnaissance mutuelle, il faudrait élaborer des exigences en matière de capital axées sur les risques pour les assureurs fédéraux cédants afin de tenir compte du risque supplémentaire qui découle des négociations directes avec une société ayant son siège sur un territoire précis. Ces exigences en matière de capital destinées aux assureurs cédants pourraient être plus rigoureuses que les sûretés exigées pour la réassurance non agréée dans le but de tenir compte du risque de territoire et du risque de contrepartie.

En outre, compte tenu de la compétence des provinces en matière de réglementation de la conduite sur le marché et, dans certains cas, la réglementation de la solvabilité pour les assurances, il conviendrait d’assurer une coordination efficace avec les organismes de réglementation des provinces par l’entremise du Conseil canadien des responsables de la réglementation d’assurance (CCRRA) afin d’appliquer une entente exécutable de reconnaissance mutuelle avec l’instance étrangère. Il serait impossible de progresser dans un tel projet sans tenir dûment compte de l’impact sur les régimes de réglementation provinciaux.

Vu les facteurs mentionnés ci-haut, le passage à un système de reconnaissance mutuelle serait très complexe et comporterait de nombreux défis. Le processus de l’AICA sera long et le BSIF devra effectuer ses propres travaux à cet égard. Même si l’initiative de l’AICA en est à ses toutes premières étapes, les représentants du BSIF seront présents et participeront activement à ces discussions.

Exigences en matière de sûreté axées sur les risques : Une approche de rechange

Bien que les adeptes du système mondial de reconnaissance mutuelle pour la surveillance en réassurance soient de plus en plus nombreux, il semble qu’une certaine forme d’exigences en matière de sûreté soit maintenue aux États-Unis et implantée en Australie. Un vaste consensus est né parmi les organismes de réglementation selon lequel, à défaut d’un système efficace de reconnaissance mutuelle qui protège les souscripteurs nationaux, une certaine forme d’exigence en matière de sûreté est inévitable.

Les États-Unis et l’Australie proposent tous deux une approche plus progressive pour appliquer les exigences en matière d’actifs affectés en garantie. En vertu de ces propositions, par exemple, les réassureurs du pays d’attache qui satisfont à certaines conditions seraient admissibles à la réduction (ou à l’élimination) des exigences^{Note de bas de page 8}. Dans une forme modifiée de ce modèle, les réassureurs donneraient une sûreté – encore une fois d’après le risque évalué de ce réassureur – consolidée, plutôt qu’une sûreté contractuelle individuelle.

Ces approches pourraient être envisagées pour le Canada. Bien qu’elles soient conformes à la démarche de réglementation du BSIF qui est axée sur les risques, il convient de tenir compte de certains facteurs, notamment :

• l’exigence réduite en matière de sûreté devrait être élaborée et convenablement calibrée pour garantir une protection suffisante aux souscripteurs. Cette mesure dépendrait largement du cadre juridique, du cadre de réglementation et du cadre d’insolvabilité d’autres instances, et du niveau de certitude offert aux souscripteurs au sujet de la disponibilité de la sûreté pour le règlement des sinistres en cas d’insolvabilité;
• l’exigence réduite en matière de sûreté devrait être équilibrée avec des mécanismes de contrôle de la réglementation et de la surveillance éventuellement intensifiés, par exemple, l’ajustement des exigences en matière de capital pour les assureurs qui cèdent des risques à des réassureurs non agréés, une supervision accrue de la surveillance des pratiques de réassurance, et des normes de responsabilisation plus rigoureuses pour la direction;
• le maintien de règles du jeu équitables et concurrentielles entre les réassureurs agréés et non agréés, c’est-à-dire que l’on viserait à éviter de créer un avantage concurrentiel pour les réassureurs non agréés;
• des ententes élargies de partage de l’information avec les organismes de réglementation au sein d’autres administrations;
• une coordination plus efficace avec les provinces.

Le BSIF attend les commentaires et les points de vue du secteur au sujet des exigences en matière de capital et de sûreté pour les activités des réassureurs non agréés. Entretemps, il continuera de suivre de près l’évolution de la situation dans d’autres pays.

e) Approbation de la réassurance non agréée avec apparentés

Les sociétés d’assurances concluent souvent des conventions de réassurance avec un réassureur non agréé qui est un apparenté. Ces opérations, qui requièrent le consentement du surintendant en vertu de la LSA, peuvent faire partie de la stratégie d’un vaste conglomérat de sociétés d’assurances pour grouper des risques semblables issus de l'ensemble de sa structure.

En 2007, ces consentements représentaient plus de la moitié des autorisations de réassurance administrées par le BSIF. Pourtant, les opérations visées par cette exigence sont souvent négligeables par rapport à l'ensemble du profil de risque de l’assureur qui demande le consentement, et elles sont assujetties à d’autres mécanismes de contrôle du BSIF, notamment les exigences en matière de sûretéet les lignes directrices de gouvernance pour les sociétés cédantes (abordées aux sections suivantes).

Le BSIF attend les points de vue du secteur au sujet des changements qui pourraient être apportés (p. ex. l’élaboration de critères d’importance relative) pour simplifier les exigences d’approbation sans créer de risque pour les souscripteurs.

2. Réassurance agréée

Parallèlement à l’approche du BSIF en matière de réassurance non agréée, le cadre de réglementation de la réassurance agréée repose sur les exigences en matière d’actif ou de capital imposées aux assureurs, sur les limites prudentielles touchant les risques cédés et sur le processus d’agrément.

a) Exigences en matière de capital

À l’instar d’autres IFF, les assureurs et les réassureurs sont assujettis à diverses exigences réglementaires liées au capital^{Note de bas de page 9}. Toutefois, le BSIF modifie son approche pour tenir compte de l’envergure et de la nature variables des risques assumés par les secteurs des assurances multirisques et de l’assurance-vie. Les sociétés d’assurances multirisques ne font pas d’intermédiation financière et souscrivent des contrats d’assurances qui sont habituellement de courte durée et pour des périodes fixes, et qui dépendent entièrement de la survenance d’une certaine forme de sinistre.

Même si les secteurs des assurances multirisques et de l’assurance-vie assument des risques commerciaux différents, ils sont confrontés à des risques opérationnels et de contrepartie semblables au chapitre de la réassurance. Par conséquent, le BSIF estime qu’il existe actuellement entre ces deux secteurs quelques écarts au plan des exigences en matière de capital qui sont appliquées aux risques cédés à des réassureurs agréés.

Capital supplémentaire pour risque de contrepartie

Le BSIF impose des « frais fixes » de capital ou d’actif aux assureurs multirisques qui cèdent des risques à des réassureurs agréés pour protéger les souscripteurs et pour garantir la sécurité et la stabilité des sociétés cédantes. Ces frais couvrent le risque que le réassureur agréé ne respecte pas ses obligations en cas de faillite (c’est-à-dire un risque de contrepartie) et le risque que les obligations cédées soient incorrectement évaluées.

En vigueur dans tous les pays industrialisés, ces frais constituent essentiellement une solution de rechange aux exigences en matière d’actifs affectés en garantie. Ces frais ne s’appliquent donc pas aux assureurs qui cèdent des risques à des réassureurs non agréés, auquel cas la sûreté donnée est réputée suffisante pour couvrir les risques.

Toutefois, contrairement au secteur des assurances multirisques, ces frais fixes de capital ou d’actif ne s’appliquent pas actuellement aux assureurs-vie canadiens qui cèdent leurs risques à des réassureurs agréés. Lors de la prochaine ronde d’ajustements du volet risque de crédit du MMPRCE, le BSIF imposera un supplément de capital aux assureurs vie afin de tenir compte du risque de contrepartie.

Capital supplémentaire pour risque opérationnel

Outre le risque de contrepartie, lorsque des assureurs cèdent une partie importante de leurs risques d’assurance à un réassureur, ils s'exposent également à un risque opérationnel, c’est-à-dire au risque que des pertes se concrétisent à la suite de lacunes au chapitre des systèmes d’information ou des mécanismes de contrôle interne. Par ailleurs, les assureurs vie assument des frais de capital fixes de 20 % sur les polices intégrées à leur MMPRCE pour tenir compte de ce risque.

Cependant, le secteur de l’assurance-vie n’étant assujetti à aucune limite en matière de cession, il est possible que les frais fixes de 20 % soient incorrectement abolis lorsqu’un assureur cède tous ses risques. Pour éviter ce scénario, le BSIF mettra en place des frais minimaux de capital correspondant à 25 % des exigences brutes de capital au titre du MMPRCE pour les assureurs-vie respectivement pour tenir compte du risque opérationnel. Cette démarche sera temporaire, c’est-à-dire jusqu’à ce que des frais minimaux explicites soient établis pour le risque opérationnel.

b) Limite de 75 % sur la façade

Déjà assujetti à des exigences en matière de capital pour les assureurs qui cèdent des risques à des réassureurs nationaux, un assureur multirisque ne peut céder plus de 75 % de ses primes brutes, et pas plus de 25 % de ses primes brutes à des réassureurs non agréés (comme il est indiqué à la section précédente).

La limite de 75 % sur la façade a été mise en oeuvre pour faire en sorte que si le capital d’un assureur n’est pas exposé à des pertes, ce dernier a peu à gagner de souscrire soigneusement des polices. Ce risque peut être amplifié du fait que les assureurs touchent des commissions sur les polices réassurées. Par le passé, certains assureurs avaient tendance à souscrire de grandes quantités de polices et à fixer des primes moins élevées pour accroître leur chiffre d’affaires. En raison de la faiblesse au chapitre de la souscription, certains réassureurs n’ont pas respecté leurs obligations. Dans certains cas, ils ont poursuivi les assureurs pour fraude ou déclaration mensongère.

Toutefois, cette limite prudentielle, qui vise essentiellement à atténuer le danger moral, n’est peut-être pas efficace, car certaines branches d’assurance peuvent faire l’objet d’une façade si elles représentent moins de 75 % des primes totales. Certains assureurs peuvent constituer une façade pour les réassureurs non agréés à des fins de rentabilité, car ces derniers ne sont pas obligés de mettre sur pied une filiale ou une succursale au Canada. Même si la limite de façade applicable à l’ensemble de la société est respectée, des problèmes de faiblesse de la souscription sont quand même possibles pour les branches faisant l’objet d’une façade.

En outre, le BSIF dispose d’autres outils et facteurs d’atténuation pour encourager la souscription prudente et de saines normes de contrôle des risques. Par exemple, en vertu du cadre du BSIF axé sur les risques, les risques de réassurance sont examinés de près. Le BSIF s’attend que les sociétés d’assurances et de réassurance mettent en place des politiques et des procédures pour souscrire et assumer convenablement les risques (voir la section sur la gouvernance ci-après). De plus, depuis 1992, les actuaires se prononcent sur la suffisance des provisions techniques des assureurs multirisques; plus récemment, ces avis ont été assujettis à l’examen par les pairs. Conformément à cette diligence et à ce type d’examen, les assureurs doivent maintenant tenir compte des risques de réassurance dans le cadre de leur Examen dynamique de suffisance du capital (EDSC).

À la suite de l’incapacité relative de la limite sur la façade de tenir compte des normes prudentes de souscription et en raison de la présence de mécanismes de contrôle des risques dans le cadre actuel de réglementation et de supervision, il a été suggéré de remplacer cette limite et d’imposer aux assureurs multirisques un supplément de capital explicite pour risque opérationnel (à l’instar de ce qui est proposé pour le secteur de l’assurance-vie à la section précédente). En outre, des principes généraux pourraient être formulés dans une ligne directrice (voir la ligne directrice B-3, à la section sur la gouvernance) pour obliger les sociétés à appliquer une diligence raisonnable à leurs risques de réassurance. Ce type de ligne directrice s’appliquerait aux secteurs des assurances multirisques et de l’assurance-vie.

Le BSIF accepte les points de vue du secteur au sujet de l’avenir de la limite de 75 % sur la façade. Une fois le processus de consultation terminé, le BSIF a l’intention d’arrêter sa position finale sur cette question.

c) Approbation d’opérations de réassurance agréée

Il est essentiel d’appliquer une procédure d’agrément efficace au plan prudentiel, équilibrée et pertinente. Le BSIF prise la relation étroite qu’il entretient avec les institutions, et il s’efforce d’évaluer et d’améliorer en permanence le processus d’agrément. Il sait également qu’il ne doit pas imposer aux sociétés qu’il réglemente un fardeau inutile ou dédoublé en matière de réglementation.

Le régime d’approbation des opérations de réassurance a été sensiblement modifié au cours de la plus récente période d’examen législatif. Le nouveau cadre d’approbation de la réassurance à l’intention des sociétés canadiennes est entré en vigueur le 20 avril 2007, et d’autres changements s’appliquant aux sociétés étrangères devraient entrer en vigueur le 1^er janvier 2010.

En vertu de la LSA, les assureurs canadiens doivent obtenir le consentement du ministre pour céder, sur une base de réassurance, la totalité ou la quasi-totalité de leurs risques d’assurance. Par ailleurs, les assureurs canadiens doivent obtenir le consentement du surintendant lorsqu’ils cèdent, sur une base de réassurance, moins que la quasi-totalité de leurs risques d’assurance. Le 1^er janvier 2010, les sociétés étrangères devront obtenir l’agrément du surintendant (plutôt que celui du ministre, comme c’est actuellement le cas) lorsqu’elles céderont, sur une base de réassurance, les risques liés à leurs activités d’assurance au Canada.

De plus, les exigences en matière de consentement concernant la réassurance aux fins d’indemnisation et les transferts de polices ont été éliminées. Du point de vue du BSIF, ces changements étaient justifiés en raison des innovations au titre de la surveillance qui ont été appliquées aux règles de capital axées sur les risques et d’autres outils de nature prudentielle.

Le régime d’approbation de la réassurance demeurera un élément clé de l’approche globale du BSIF en matière de réglementation et de surveillance de la réassurance. Néanmoins, les changements apportés au vaste cadre de réglementation et de surveillance (p. ex. les exigences en matière de capital, le suivi), abordés aux sections précédentes, peuvent influer sur les exigences d’agrément et d'administration du BSIF. Ce dernier apprécierait recevoir les commentaires des intervenants au sujet du régime d’approbation de la réassurance, compte tenu des questions soulevées dans les autres sections du présent document.

3. Gouvernance

La réglementation et la surveillance ne sauraient remplacer de saines pratiques commerciales et des mécanismes de contrôle efficaces. La responsabilité de la gestion des risques de réassurance repose sur les personnes chargées de l’exploitation et de la gestion des IFF. En principe, l’efficacité de la haute direction et des conseils d’administration constitue un élément essentiel du fonctionnement sûr et efficace des institutions financières. Le BSIF n’a pas pour politique de s’immiscer dans la gestion des affaires des institutions financières. Toutefois, il exécute son mandat prudentiel en encourageant la direction et les conseils d’administration à adopter des politiques et des procédures conçues pour contrôler et gérer les risques.

a) Ligne directrice sur la gouvernance d’entreprise

La Ligne directrice sur la gouvernance d’entreprise proposée par le BSIF fournit de l’information aux conseils d’administration et à la direction des institutions financières au sujet des attentes du BSIF en matière de gouvernance d’entreprise. Même si une saine gouvernance constitue un élément essentiel pour une société, la ligne directrice attire l’attention sur certains facteurs qui sont particulièrement importants pour les institutions financières en raison de la nature et de la situation des activités exécutés et des risques assumés.

La ligne directrice souligne le besoin d’indépendance, de sensibilité et d’efficacité du conseil d’administration, d’élaboration de saines pratiques de gestion des risques et de mécanismes de contrôle interne suffisants. En outre, elle insiste sur une vigoureuse supervision indépendante de la part de tous les agents chargés de la conformité et de la vérification interne, de même que des actuaires désignés et des vérificateurs externes.

Au bout du compte, les institutions financières canadiennes, y compris les assureurs et les réassureurs, prospéreront (ou échoueront) selon la vigueur de leurs activités et leur capacité de contrôler et de gérer leurs propres risques. La Ligne directrice du BSIF sur la gouvernance représente le point de départ, et elle s’applique à toutes les IFF, notamment les sociétés d’assurances et de réassurance^{Note de bas de page 10}.

b) Ligne directrice sur de saines pratiques et procédures de réassurance (B-3)

En ce qui touche les activités de réassurance, il est particulièrement important que les administrateurs et la direction négocient des contrats de réassurance avec des réassureurs qui sont en bonne santé financière et qui satisfont aux obligations futures (sinistres). Une ligne directrice du BSIF sur les saines pratiques et procédures de réassurance (ligne directrice B-3) est en voie d’être mise à jour. Elle s’appliquera à toutes les cessions en réassurance effectuées par des assureurs fédéraux^{Note de bas de page 11}.

La ligne directrice soulignera l’attente du BSIF, c’est-à-dire que les assureurs établissent et mettent en oeuvre de saines pratiques et procédures de cession en réassurance dans le cadre de leurs programmes de gestion des risques dans l’ensemble de leur organisation. Selon les propositions, ces pratiques et procédures comprendront les éléments fondamentaux suivants :

• une stratégie de gestion de la réassurance (p. ex. situations exigeant la réassurance);
• les critères d’évaluation de la compétence d’un réassureur;
• les limites convenables de concentration des risques;
• les paramètres de délégation de certaines attributions (p. ex. les limites imposées aux dirigeants pour l’exécution des conventions de cession en réassurance);
• des systèmes internes adéquats pour le suivi des opérations de réassurance;
• des mécanismes de saine gestion des risques et de conformité.

Même si le BSIF s’efforce de fournir des consignes aux IFF à l'égard de ses attentes au sujet de saines pratiques et procédures de réassurance par le biais de principes généraux, nous avons appris que des règles sont nécessaires pour s’attaquer à des risques précis (p. ex. la limite de 25 % concernant la réassurance non agréée et la limite de 75 % sur la façade). Le BSIF accepte les points de vue du secteur à savoir si les principes ci-devant, de même que d’autres outils de réglementation et de surveillance du BSIF, permettent de contrôler efficacement les risques de réassurance et si ces règles peuvent être remplacées.

Une version à jour de la ligne directrice B-3 sera transmise à l’industrie au cours des prochains mois aux fins de consultation.

c) Ligne directrice sur les conventions de réassurance (B-13)

À titre de complément à la ligne directrice B-3, dont la nature est générale, des consignes plus précises seront diffusées dans des domaines telle la mise en oeuvre des conventions de réassurance.

Souvent, on note un décalage entre l’entrée en vigueur d’une convention de réassurance, l’application d’un document sommaire et l’exécution intégrale de la convention par les parties. Si un événement se produit pendant cette période, il pourrait en découler de l’incertitude au plan de la couverture. Selon l’expérience acquise tant au Canada qu’à l’étranger, les différends en couverture de réassurance pourraient être très importants en cas d’insolvabilité de l’assureur.

Le BSIF analyse actuellement les pratiques administratives du secteur en ce qui touche l’utilisation des notes de couverture et des traités officiels, et il insérera cette analyse dans les directives à l’intention du secteur.

La ligne directrice B-13 du BSIF énoncera des facteurs prudentiels en ce qui concerne les décalages se rapportant aux conventions de réassurance. Elle s’attaquera également à des enjeux tel le libellé d’une convention de réassurance. Le BSIF a mené un premier exercice de consultation auprès du secteur et il mettra la dernière touche à la ligne directrice B-13 au cours des prochains mois.

d) Insolvabilité et autres dispositions contractuelles

La ligne directrice B-13 exposera de façon explicite la situation où une société cédante et un réassureur concluent un contrat écrit. Cependant, même les contrats écrits peuvent renfermer des erreurs de libellé et ne pas comprendre de dispositions prévoyant une protection suffisante pour les sociétés cédantes.

Par exemple, une « clause d’insolvabilité » dans un contrat de réassurance précise qu’un réassureur doit continuer d’effectuer tous les versements à un assureur insolvable sans réduction découlant de l’insolvabilité de la société cédante. En vertu d’une telle clause, les débiteurs de réassurance demeureraient au rang des actifs de l’ensemble du patrimoine général plutôt que d’être répartis en vue du règlement de sinistres particuliers.

À la suite de faillites d’assureurs et des litiges qui ont découlé de différends au sujet de la couverture, l’inclusion de clauses d’insolvabilité dans les conventions de réassurance est devenue monnaie courante aux États-Unis, au Royaume-Uni et en Australie. Les lois de bien des États aux États-Unis, plus particulièrement, exigent que les contrats de réassurance renferment une clause touchant l’insolvabilité si la société cédante a l’intention de reconnaître les débiteurs de réassurance à titre d’actif dans son bilan (et tirer profit de l’allégement de capital réglementaire correspondant).

Au Canada, même si la plupart des contrats de réassurance renferment une clause concernant l’insolvabilité depuis l’adoption du libellé recommandé par le Conseil de recherches en réassurance du Canada en 1991, il n’est pas nécessaire que les débiteurs de réassurance soient comptabilisés à titre d’actif aux fins du capital réglementaire.

Contrairement aux clauses d’insolvabilité, d’autres types de clauses touchant la réassurance peuvent limiter, au lieu d’accroître, la capacité d’un assureur failli d’exécuter les obligations d’un réassureur au titre des sinistres et de couvrir les demandes de règlement de ses propres souscripteurs. Des clauses de « compensation » et des « avenants transparents », par exemple, peuvent donner la priorité aux demandes de règlement d’un réassureur (c’est-à-dire des dettes et des crédits mutuels) ou aux demandes de règlement d’un créancier/souscripteur particulier du cédant, par rapport aux demandes réglementaires sur le patrimoine en vertu de la Loi sur les liquidations et les restructurations. Essentiellement, ces dispositions permettent d’accorder à certains créanciers et souscripteurs un statut préférentiel à celui d’autres créanciers et souscripteurs de la société cédante en cas d’insolvabilité.

Le BSIF entend diffuser des directives, ou de modifier les lignes directrices existantes^{Note de bas de page 12}, en raison de ses attentes au sujet des saines pratiques commerciales associées aux contrats de réassurance, y compris des attentes concernant les clauses, entre autres d’insolvabilité, comprises dans ces contrats.

D. L’AVENIR

Les institutions financières sont confrontées à des changements rapides, et le contexte de la réglementation évolue en conséquence partout dans le monde. Le BSIF tente de maintenir un cadre pertinent de réglementation et de surveillance comprenant des directives et des règles de réassurance qui s’adapte au contexte changeant et respecte ou dépasse les normes internationales. Compte tenu des récents événements survenus sur la scène internationale, une évaluation de ce cadre serait opportune et convenable.

En outre, à titre de membre de l'AICA, qui examine actuellement les enjeux liés à la reconnaissance mutuelle en surveillance de la réassurance, le BSIF devra être en mesure de soumettre les questions et préoccupations qui s’imposent à la table de discussion et de négociation à l’échelle internationale. Le présent document de travail, ainsi que la contribution essentielle des principaux intéressés, permettront donc au BSIF de s’outiller afin de prendre part activement à ce processus.

Ce document énonce de façon générale l’approche du BSIF en matière de réglementation et de surveillance de la réassurance, et il résume les diverses initiatives en cours au BSIF. De plus, il favorise la poursuite (et dans certains cas, le lancement) du dialogue avec l’industrie à certains égards particuliers et au sujet de l’orientation stratégique globale de l’approche du BSIF.

Une position sera adoptée au cours des prochains mois dans des domaines à l’intérieur desquels le BSIF consulte déjà, ou a consulté, l’industrie (p. ex. les exigences en matière de capital pour le secteur de l’assurance-vie). Le BSIF reconnaît qu’un tel document de travail ne peut embrasser toutes les subtilités et nuances techniques de la réassurance. Cependant, il accueillera volontiers les points de vue de tous les intervenants concernant ces questions et d’autres sujets liés à la réassurance, qu’ils soient ou non abordés dans le présent document.

Le BSIF espère recevoir les commentaires écrits des intéressés au sujet du présent document. Prière de les adresser à :

• Philipe-A. Sarrazin
• Directeur, Mesures législatives et stratégiques
• Secteur de la réglementation
• Bureau du surintendant des institutions financières
• 255, rue Albert, 15^e étage
• Ottawa (Ontario) K1A 0H2

Les commentaires écrits peuvent également être transmis par télécopieur, au 613-998-6716 ou par courriel, à l’adresse philipe.sarrazin@osfi-bsif.gc.ca.