Du rôle de la simulation de crise et de l’importance de pratiques rigoureuses en matière de financement hypothécaire, Communication de Carolyn Rogers, surintendante auxiliaire, Economic Club of Canada, Toronto (Ontario), 5 février 2019

Introduction

Bonjour. Je commencerai par remercier l’Economic Club of Canada de m’avoir invitée à venir vous adresser la parole aujourd’hui, et par vous remercier d’être venus passer l’heure du midi ici, avec moi.

Vous êtes là pour entendre parler des consignes du BSIF en matière de prêt hypothécaire, et je vous promets d’en parler. Mais je ne plongerai pas d’emblée dans le vif du sujet. Vous allez devoir faire preuve d’un peu de patience, le temps que je mette le dossier en contexte, question de vous expliquer notre démarche.

J’aimerais tout d’abord faire le point sur les fonctions d’une instance de réglementation bancaire et notre interprétation de ces fonctions au BSIF.

Je vais ensuite dire quelques mots au sujet des conditions économiques du point de vue d’une instance de réglementation bancaire.  

Puis, je plongerai dans le vif du sujet : les prêts hypothécaires.

La ligne directrice B-20

Je suis persuadée que tout le monde ici sait qu’il y a maintenant un peu plus d’un an, le BSIF a révisé sa ligne directrice sur les pratiques à appliquer en matière de souscription de prêts hypothécaires, qu’on appelle aussi la ligne directrice B-20. Toutes les institutions financières fédérales qui octroient des prêts hypothécaires sont tenues d’y souscrire.

Cette nouvelle version a fait la manchette à des centaines de reprises et a fait l’objet d’un nombre incalculable de commentaires, d’exposés et d’entrevues, et de milliers de gazouillis, repris encore et encore, ainsi que de mentions dans les médias sociaux.  

Le tourbillon s’est quelque peu calmé récemment, mais la réglementation des prêts hypothécaires demeure un sujet d’actualité.  

Exception faite de ceux d’entre vous qui travaillent dans une banque, les gens ici ignorent probablement qu’il y a dans le site Web du BSIF une cinquantaine de lignes directrices et préavis à l’intention des institutions financières fédérales qui octroient des prêts hypothécaires. On y trouve également nombre de lignes directrices et consignes à l’intention des sociétés d’assurances et des régimes de retraite de compétence fédérale.  

Et tout compte fait, la couverture médiatique générée par toutes ces lignes directrices n’arrive pas à la cheville de celle que nous a valu la ligne directrice B-20. Et à ce jour, la B-20 serait la seule et unique ligne directrice à posséder son propre mot clic, du moins à ce qu’on en sache.

Cette attention fait notre affaire.

Toutes les lignes directrices du BSIF sont le fruit d’un exercice de consultation publique. Toutes. C’est un devoir que nous prenons au sérieux à titre d’instance de réglementation dont le rôle est de servir l’intérêt commun. Chaque fois que nous élaborons de nouvelles règles, ou que nous révisons une règle existante, nous en publions une version à l’étude en invitant le public à nous faire part de ses observations. Et les intéressés sont chaque fois au rendez-vous.

Par intéressés, je parle essentiellement de sociétés et d’associations sectorielles, ainsi que de chercheurs, d’analystes ou d’économistes qui évoluent dans le secteur financier. Et, bien sûr, des banques elles-mêmes. Le BSIF n’a pas l’habitude d’être l’objet d’une attention ou de commentaires au sujet de ce qu’il fait de la part du grand public. Le Canadien moyen ne s’intéresse pas vraiment à la réglementation bancaire.  

Et pourtant, c’est précisément dans son intérêt que les banques sont réglementées.  

Le rôle de la réglementation et la mission du BSIF

Si vous possédez un compte bancaire – un compte chèque où l’employeur dépose votre paye, un compte d’épargne pour vos vacances, un REER ou des certificats de placement garantis – la réglementation bancaire est là pour en assurer la protection. Si vous comptez sur la banque pour vous accorder un prêt pour acheter une auto, investir dans votre entreprise et, oui, acheter une maison, la réglementation bancaire est aussi là pour vous protéger.  

Les banques sont des entreprises commerciales et les prêts, hypothécaires ou autres, sont leurs investissements. Comme toute entreprise commerciale, les banques investissent dans la mesure de leurs moyens.

Toutefois, à la différence des autres entreprises commerciales, les risques qu’elles encourent sont endossés, à tout le moins en partie, par le public. Une partie des fonds qu’elles utilisent pour octroyer des prêts hypothécaires et faire d’autres investissements provient de l’argent que vous leur confiez. Ces fonds sont protégés par l’État et, de ce fait, par le contribuable, par l’entremise de la Société d’assurance-dépôts du Canada.  

Et une partie considérable des investissements bancaires sous forme de prêts hypothécaires est protégée par une assurance hypothécaire endossée par l’État.

Ce qui m’amène à vous parler des raisons pour lesquelles les banques sont réglementées.  

Les banques sont réglementées parce que leur sûreté et leur stabilité sont fondamentales pour notre économie. La confiance du public – votre confiance – dans le fait que l’argent que vous confiez à la banque sera là lorsque vous en aurez besoin, est d’importance primordiale pour le bon fonctionnement des banques, et de l’économie. Et la capacité et la disposition des banques canadiennes à accorder des prêts quel que soit le contexte économique, et non seulement en période de prospérité, sont des facteurs contributifs à la stabilité et à la solidité de l’économie.

L’année 2018 marquait le dixième anniversaire de la crise financière mondiale, sombre rappel de l’étendue des dommages que la négligence de certaines banques et l’effritement de la confiance dans le système bancaire peuvent causer à l’économie sur le terrain.

Le travail de l’instance de réglementation bancaire consiste à instaurer des règles et un régime de surveillance qui incitent ou forcent les banques à se montrer prudentes tout au long des cycles économiques, contribuant par le fait même à accroître la confiance du public envers le système financier, ainsi qu’à la stabilité de celui-ci.  

Au Canada, c’est au BSIF qu’il appartient de réglementer les institutions financières fédérales. Notre mission est enchâssée dans la loi : protéger les droits des déposants et créanciers des institutions financières en tenant compte de la nécessité, pour celles-ci, de faire face à la concurrence et de prendre des risques raisonnables.  

C’est un travail qui requiert du jugement, et ce jugement requiert que nous soyons au fait des conditions dans lesquelles évoluent les institutions financières.

Les banques prennent des risques, c’est dans leur nature. Et les banques canadiennes font très bonne figure en ce qui a trait à la gestion de ces risques.  

Il est également vrai que le Canada et son système bancaire bénéficient depuis quelques années de conditions économiques favorables. La crise financière mondiale est loin d’avoir fait autant de ravages ici qu’ailleurs dans le monde.

Par conséquent, qu’on soit une banque ou une instance de réglementation du secteur bancaire, il est difficile de ne pas se montrer optimiste, voire même satisfait.  

Ce n’est pas la voie que le BSIF a choisie. Nous préférons tirer des leçons de ce qu’on voit ailleurs, et de ce qu’on a vu par le passé, tout en demeurant attentif et proactif.   

Ce qui m’amène à la ligne directrice B-20.

Critères rigoureux de financement hypothécaire

La première version de la ligne directrice B-20 a été publiée en 2012. À l’époque, le rôle que les lacunes du système de financement hypothécaire ont joué dans la crise financière mondiale était évident. Bien que rien ne le portait à croire que les institutions financières canadiennes faisaient preuve de grande négligence, comme ce qu’il voyait ailleurs, le BSIF a choisi de prendre les devants et d’instaurer des attentes claires et précises en matière de souscription de prêts hypothécaires au Canada.  

Quatre ans plus tard, c’est-à-dire en 2016, nous avons envoyé une lettre ouverte aux banques pour leur rappeler nos attentes à la lumière de la concurrence galopante, de la faiblesse des taux d’intérêt et de la hausse vertigineuse du prix des biens immobiliers menant à une certaine détérioration des pratiques en matière de financement hypothécaire.   

Certes, ce rappel a été entendu, mais à notre avis, pas assez largement. Le sentiment populaire voulant que le prix des maisons ne cesserait d’augmenter et que les taux d’intérêt ne cesseraient de diminuer contribuait, à notre avis, à faire en sorte que l’on se fiait trop à la valeur collatérale sans prendre les précautions qui s’imposaient en termes de contrôle de la capacité de remboursement de l’emprunteur, particulièrement si les conditions devaient changer.  

Avec en toile de fond un niveau record d’endettement des ménages, c’était là un niveau de risque que le BSIF n’était pas prêt à cautionner.

Ce qui nous amène aux nouveaux volets de la ligne directrice B-20 qui sont entrés en vigueur en janvier 2018, le plus important étant celui de la simulation de crise.  

L’exercice de simulation de crise qu’on applique au dossier exige de l’emprunteur qu’il dispose d’une marge de manœuvre suffisante pour effectuer ses versements hypothécaires en cas de revers financier, sans quoi la demande sera refusée. Ce revers pourrait prendre la forme d’une hausse des taux d’intérêt qui se traduirait par une augmentation du montant des versements, d’une diminution ou de la perte des revenus ou encore de l’augmentation des engagements financiers de nature autre qu’hypothécaire.  

Autrement dit, la simulation de crise est un coussin de protection qui veille à ce que l’emprunteur dispose d’une marge de manœuvre pour composer avec l’imprévu. C’est tout simplement une question de prudence. Pour la banque, et pour l’emprunteur.

Critiques à l’endroit de la ligne directrice B-20

Certains observateurs ont bien accueilli la nouvelle mouture de la ligne directrice B-20, et nous nous y attendions. Ce n’est un secret pour personne que les admirateurs d’instances de réglementation ne sont pas légion, ce qui n’a quand même pas empêché notre ligne directrice de faire l’objet de quelques observations positives.  

Et elle a aussi fait l’objet de critiques négatives, et nous nous y attendions également.

Le prix de l’immobilier 

La critique la plus répandue tenait au fait que nous avons instauré une politique nationale en réponse à un problème régional – la flambée du prix de l’immobilier résidentiel n’affectant que les grandes régions métropolitaines de Toronto et de Vancouver.

Cette critique s’accompagnait souvent de suggestions voulant que le dossier des emprunteurs ailleurs au pays ne devrait pas avoir à passer l’épreuve de la simulation de crise. On citait en exemple un emprunteur qui se trouverait à Calgary, où les conditions économiques seraient difficiles, mais où le prix de l’immobilier ne s’accroît pas au même rythme que dans les grandes métropoles, ou encore celui d’un emprunteur qui se trouverait à Winnipeg, qui ne connaît ni recul de l’économie, ni flambée du prix de l’immobilier.

Ces critiques tiennent pour acquis que la ligne directrice B-20 a été conçue pour cibler la hausse du prix de l’immobilier résidentiel, ce qui n’est pas le cas.  

La ligne directrice B-20 a été conçue pour convenir de normes en matière de financement hypothécaire. Et la prudence en matière de souscription de prêts a les mêmes traits, quelle que soit la ville ou la province où l’on se trouve. Veiller à ce que l’emprunteur ne prenne pas d’engagements qu’il ne peut tenir ou puisse composer avec de nouvelles circonstances, y compris l’augmentation des taux d’intérêt, est une mesure sensée, quelle que soit la ville où l’on se trouve.   

Et lorsque les taux d’intérêt augmentent, ils augmentent à Calgary et à Winnipeg en même temps et dans la même proportion qu’à Vancouver et à Toronto.

Les taux d’intérêt

Ce qui m’amène à vous parler d’une autre critique plutôt commune : puisqu’elle a été conçue pour compenser la faiblesse des taux d’intérêt et que ceux-ci sont maintenant à la hausse, la simulation de crise n’a plus vraiment sa raison d’être et devrait être revue à la baisse ou carrément supprimée.  

C’est un point de vue qui se comprend. La simplicité de la conception de la simulation de crise – ajuster les taux à la hausse pour déterminer la capacité de rembourser – peut donner l’impression que cet exercice ne vise qu’à prévoir une éventuelle hausse des taux d’intérêt. Mais les emprunteurs doivent composer avec d’autres risques susceptibles d’affecter leur capacité de rembourser un prêt hypothécaire et dont je vous ai glissé un mot tout à l’heure : la fluctuation du revenu et des encours de nature autre qu’hypothécaire. Ce sont là des facteurs de risque auxquels il vaut assurément mieux parer.  

Et, bien qu’ils aient été revus à la hausse, les taux d’intérêt sont toujours à des niveaux historiquement faibles alors que le taux d’endettement des ménages atteint des niveaux records. En de pareilles circonstances, la prudence veut que l’emprunteur dispose d’une marge de manœuvre. 

Est-ce qu’on devrait surveiller cette marge de manœuvre, et est-ce qu’on devrait tenir compte du changement des conditions financières? La réponse est oui.

L’instauration de la simulation de crise était, en soi, un remaniement de la ligne directrice B-20 en réponse à une nouvelle réalité – une réorientation des risques auxquels fait face le secteur financier. Le BSIF surveille continuellement l’évolution des conditions économiques et lorsqu’il estime nécessaire de revoir ses normes et ses lignes directrices, il n’hésite pas à le faire.

Nous travaillons aussi en étroite collaboration avec nos collègues de la Banque du Canada et tirons profit de leurs recherches sur l’incidence des normes prudentielles et des taux d’intérêt sur l’économie et leur interaction réciproques. Cette analyse est, et demeura, au cœur de l’établissement de nos lignes directrices.

Les bailleurs de fonds non réglementés

Je veux maintenant répondre aux observations voulant que la ligne directrice B-20 ait donné un avantage concurrentiel aux prêteurs non réglementés. En fait, on parle ici des emprunteurs qui, n’ayant pu se qualifier auprès d’une institution de compétence fédérale, s’adresseraient à un bailleur de fonds non réglementé dans le but de se soustraire à la simulation de crise, quitte à payer beaucoup plus d’intérêts ou, pis encore, risquer d’être la proie de profiteurs ou d’institutions négligentes.   

C’est là un point valable. Le risque que le resserrement des normes auxquelles doivent souscrire les institutions réglementées fasse bifurquer une partie du chiffre d’affaires au profit de joueurs non réglementés est toujours présent et n’est pas le propre de la réglementation des prêts hypothécaires, ou de la réglementation financière. C’est une question d’équilibre avec laquelle tous les organismes de réglementation doivent composer. Mais ce ne saurait être une excuse pour ne pas agir, ou pour ne pas faire notre travail.

Certains emprunteurs peuvent se tourner vers des options valables dans le circuit des bailleurs de fonds au privé ou non réglementés. Cela dit, nous comprenons les points que soulèvent les agents immobiliers, les souscripteurs de prêts hypothécaires et autres conseillers financiers qui craignent que les acheteurs plus vulnérables, comme ceux qui en sont à leur première maison, ne prennent de mauvaises décisions ou ne soient victimes de bailleurs de fonds sans scrupules.  

Les courtiers hypothécaires et les agents d’immeubles sont en mesure d’aider à contrer ce risque. Lorsque vous voyez qu’il y a des risques, si vous croyez que les options qu’envisage votre acheteur pourraient le rendre vulnérable, vous pouvez le conseiller judicieusement.

Ce serait le bon geste à poser.   

Diminution de la concurrence

Certains observateurs ont également fait falloir que la ligne directrice B-20 nuirait à la concurrence. Cet argument repose généralement sur le fait qu’un emprunteur qui échouerait la simulation de crise au moment de renouveler son prêt hypothécaire en serait exonéré à condition de ne pas changer d’institution.  

La solution qu’ils avancent voudrait que l’emprunteur ait alors la possibilité de se tourner vers d’autres bailleurs de fonds pour obtenir un meilleur taux, et soit exonéré, là encore, de la simulation de crise.  

Nous voyons deux problèmes dans cette suggestion. Tout d’abord, nous ne voulons pas de modifications des attentes réglementaires en matière de normes de souscription qui se traduiraient par l’émigration d’emprunteurs qui remplissent leurs obligations auprès du bailleur de fonds. Le fait d’exonérer ces emprunteurs à la simulation de crise lors du renouvellement contribue à atténuer les risques.  

Par ailleurs, nous voulons éviter que les emprunteurs qui ne satisfont pas à des normes plus exigeantes deviennent la cible d’une guerre de prix entre bailleurs de fonds. Le fait de n’accorder l’exonération qu’aux demandes de renouvellement auprès de la même institution contribue également à atténuer ce risque.   

Nous reconnaissons que cette exonération peut être perçue comme n’étant pas le meilleur moyen d’inciter les banques à offrir leurs meilleurs taux aux emprunteurs qui échouent à l’épreuve de la simulation de crise lors du renouvellement. Pour éviter que cela ne se produise, le BSIF a mis en place un système de suivi portant spécifiquement sur ce point et a rendu compte de ses premières observations dans son bulletin d’information Le pilier du mois d’octobre.  

À ce jour, rien ne nous porte à croire que les banques tirent avantage de la situation au détriment des emprunteurs. Nous allons continuer de suivre ce dossier et de rendre compte publiquement de nos observations. Et si nous voyons qu’une intervention s’impose, nous interviendrons.

Les conséquences involontaires  

Enfin, il y a une grande catégorie de défis que certains observateurs ont associés à la ligne directrice B-20, souvent qualifiés de conséquences involontaires. En voici quelques exemples. L’acheteur d’une première habitation dont la demande est refusée, ou qui doit remettre l’achat à plus tard ou se rabattre sur une maison moins chère. L’augmentation du prix des logements locatifs parce qu’il y a de moins en moins d’acheteurs et de plus en plus de locataires. Les emprunteurs qui doivent faire appel à la banque Chez papa et maman, minant ainsi les épargnes de ces derniers. Certains observateurs sont même allés jusqu’à faire valoir que les règles sur le financement hypothécaire exacerbaient les iniquités économiques.  

La hausse du coût de l’immobilier au Canada et ses contrecoups pour l’économie et la société constituent un problème. Un problème qui s’avère très difficile à régler.

Mais la réponse à ce problème de taille ne réside pas dans l’augmentation du taux d’endettement. Et elle ne réside surtout pas dans l’augmentation du taux d’endettement des ménages qui découlerait du laxisme des normes de financement hypothécaire. 

L’histoire récente a bien démontré que l’assouplissement des normes auxquelles les banques doivent souscrire peut mener droit à une instabilité financière marquée et à long terme. Au final, cet assouplissement court-circuite les gains économiques qu’il était censé créer.

Ce à quoi on peut s’attendre de la part du BSIF

En définitive, à quels changements peut-on s’attendre de la part du BSIF, le cas échéant?

Je commencerai par ce qui ne devrait pas changer.

Nous allons continuer de remplir notre mission : protéger les intérêts des déposants et autres créanciers des institutions financières tout en tenant compte de la nécessité, pour celles-ci, de faire face à la concurrence et de prendre des risques raisonnables.

Nous allons continuer de faire échec à la satisfaction qui s’installe insidieusement lorsque les conditions économiques et la stabilité financière sont au beau fixe.

Nous allons demeurer attentifs et proactifs – c’est-à-dire réglementer en fonction de ce qu’on voit par le pare-brise, et non dans le rétroviseur.  

Et nous allons demeurer ouverts aux observations du public concernant les normes de financement hypothécaire. Nous sommes bien conscients du fait que la réglementation des prêts hypothécaires touche directement la vie de bien des gens, et ce, à plusieurs égards. Et nous prenons acte du fait qu’elle soit maintenant partie intégrante d’un vaste exercice de réflexion publique sur les mesures à prendre face à un marché immobilier dont la valeur ne cesse d’augmenter.    

Ce qui m’amène aux changements qui s’annoncent.

Nous avons décidé d’être plus transparents. Et nous croyons que le dossier des normes de financement hypothécaire nous en offre l’occasion.  

En vous exposant le point de vue du BSIF aujourd’hui et en répondant ouvertement à certaines critiques, j’espère avoir fait un grand pas dans cette direction.  

Je vous remercie d’avoir pris le temps de venir m’écouter et c'est avec plaisir que je répondrai maintenant à vos questions.