Réserve pour stabilité intérieure au Canada : Nager à contre-courant - Communication de Jamey Hubbs, surintendant auxiliaire, Toronto, Ontario, le 23 janvier 2019

Extrait

« En rendant la réserve pour stabilité intérieure plus transparente et en faisant connaître sa raison d'être et son fonctionnement, nous espérons que les prochaines hausses ou baisses de la réserve seront perçues comme des mesures stabilisatrices et non comme des mesures prises en réponse à des perturbations du marché. »

Introduction

Je vous remercie d'être venus assister à ce déjeuner-causerie et je tiens à souligner le travail de l'Institut C.D. Howe qui a vu à l'organisation de cette activité.

Si on en croit Warren Buffet, « c'est quand la vague se retire qu'on voit ceux qui se baignent nus ». Bien qu'il ait fait cette observation dans un tout autre contexte, je crois qu'il y a là une leçon qu'on puisse appliquer au monde mystérieux de la réglementation bancaire.

La dernière crise financière mondiale nous a enseigné ce qu'est un niveau adéquat de fonds propres et démontré que bon nombre des banques mondiales étaient loin de satisfaire à ce critère. Nous avons aussi parfait nos connaissances aux sujet de la qualité des fonds propres et, dans de nombreuses situations, nous avons vu que les instruments de fonds propres n'avaient pas la capacité d'absorption des pertes qu'on leur attribuait.

Nous avons évidemment pris conscience du fait qu'il fallait être mieux préparés aux crises et mieux outillés pour les gérer. Depuis lors, partout dans le monde, les instances de réglementation ont pris acte des leçons tirées. Nous avons amélioré la qualité et la quantité des fonds propres de nos institutions, particulièrement celles dites d'importance systémique, au moyen d'un savant amalgame de normes de fonds propres réglementaires et de réserves de capitaux privés.

Nous avons établi des réserves contre les pertes, cela va de soi. Mais si la marée venait à se retirer encore une fois, ces mesures permettraient-elles, à elles-seules, à nos banques de se maintenir à flot? Pour poursuivre l'analogie de M. Buffet, en qualité de surveillant de première ligne, une partie de mon travail consiste à m'assurer que les grandes banques portent des gilets de sauvetage — image pour la quantité de fonds propres qu'elles détiennent — qui leur permettront de rester à flot même si elles sont emportées au large par la force d'une marée basse — qui elle, représenterait une crise imminente ou une perte importante. De même, si nous venions à constater une marée montante rapide, je ferais valoir qu'il incombe au BSIF d'agir pour aider les nageurs à regagner le rivage. Mon rôle en ce sens s'apparente à celui d'un maître-nageur.

Bien entendu, les acteurs du marché qui se trouveraient sur la plage pourraient être gagnés par la panique s'ils ne peuvent être rassurés par des renseignements clairs et fiables concernant ce qu'ils observent. La panique n'augurant jamais rien de bon dans le monde de la finance, j'estime qu'il importerait donc que le BSIF dissipe ces craintes.

C'est exactement pour cette raison que le BSIF a imposé l'établissement d'une réserve pour stabilité intérieure, dont je vous parlerai aujourd'hui. Nous cherchons à définir notre régime de fonds propres comme étant une partie de la solution qui permettra aux institutions de faire face aux crises, ce que nous estimons possible en gagnant en transparence, en faisant preuve de prudence et, particulièrement, en sachant tirer profit des réserves de fonds propres.

La raison d'être des réserves

On le sait, les fonds propres d'une banque sont le reflet de sa résilience, mais le fonctionnement du régime de fonds propres en temps de crise est souvent mal compris.

Par exemple, j'imagine que plusieurs d'entre vous pensent qu'advenant l'intensification des risques auxquels est exposée une banque, cette dernière devrait retenir davantage de fonds propres, ou que les instances de réglementation s'attendent à ce que les niveaux de fonds propres détenus par les banques puissent seulement augmenter en temps de crise, et qu'ils ne devraient le faire qu'en ces périodes d'eau trouble. Parallèlement, les normes de fonds propres, notamment les réserves de fonds propres, sont parfois perçues comme des règles sacro-saintes – un seuil en deçà duquel la quantité de fonds propres des banques ne doit jamais se retrouver.

Bien qu'il soit vrai que les banques tiennent en réserve des fonds propres dans le but de réitérer la confiance des déposants, des créanciers et des marchés, le réel test d'un régime de fonds propres est de savoir si, et comment, les fonds propres sont utilisés en temps de crise pour sauvegarder la stabilité. Le BSIF est d'avis qu'une réserve ajustable de fonds propres, d'autant qu'elle soit bien expliquée et comprise, et qu'elle prenne acte de l'évolution du système financier, permet d'atteindre cet objectif.

C'est d'ailleurs pourquoi, en juin 2018, il a rendu publique la réserve pour stabilité intérieure des six grandes banques canadiennes dites d'importance systémique intérieure (les BISi).

La réserve pour stabilité intérieure se distingue des autres réserves de fonds propres en ce que son ampleur est fonction de l'évaluation du BSIF des facteurs de vulnérabilité et des risques pesant sur le système financier – par exemple, la fragilité des banques face aux pertes dans l'hypothèse d'une contraction de l'économie. Le BSIF demande ainsi aux banques de destiner davantage de fonds propres à leurs réserves lorsqu'il décèle un grand nombre de facteurs de vulnérabilité ou qu'il juge que les risques gagnent en importance. Toutefois, advenant que ces risques se matérialisent, il demandera plutôt aux banques de puiser dans leur réserve. Elles auront ainsi les fonds propres nécessaires pour pallier les pertes.

Autrement dit, les banques doivent accumuler des fonds propres au titre de la réserve pour stabilité intérieure en présence de nombreux facteurs de vulnérabilité, mais lorsque la conjoncture est stable, elles retirent des fonds propres de la réserve au besoin et se servent ainsi de ce coussin de protection pour continuer d'offrir des services et du crédit aux Canadiens. Bref, la réserve pour stabilité intérieure revêt un intérêt particulier en ce qu'elle peut être accrue lorsque les conditions économiques sont stables et, plus important encore, avant que les risques se manifestent concrètement.

Toutefois, cet instrument ne fonctionne que s'il s'accompagne de communications régulières et transparentes. C'est en ce sens que le BSIF évalue la conjoncture économique deux fois l'an et rend publique sa décision à savoir s'il augmente, maintient ou abaisse la quantité de fonds propres à détenir au titre de la réserve pour stabilité intérieure. Cette annonce publique reflète l'engagement du BSIF de gagner en transparence en ce qui a trait aux fonds propres détenus par les grandes banques canadiennes.

Mais en quoi ce gain en transparence est-il important à l'égard de la réserve pour stabilité intérieure?

Cette mesure de transparence a été adoptée après que le BSIF se soit rendu compte que, bien que la quantité de fonds propres détenus par les banques soit importante, les acteurs du marché doivent de plus être au fait des moments où les instances de réglementation prévoient et acceptent pleinement que les banques se prévalent de leurs réserves de fonds propres en temps de crise.

Nous avons tiré des leçons importantes de la crise financière mondiale, entre autres :

  1. La confiance du marché peut être ébranlée si elle est basée sur la perception voulant que les banques et les instances de réglementation ne s'entendent pas sur la raison d'être des réserves.
  2. La gestion des risques ne peut être efficace sans transparence à l'égard de ces risques.

J'aborderai maintenant chacune de ces leçons plus en détail, en commençant par la question de la confiance du marché.

Confiance justifiée

Depuis maintes années, les fonds propres sont l'aspect le plus connu de la réglementation prudentielle. Le BSIF sait très bien qu'un grand nombre d'observateurs, outre les instances de réglementation, s'intéressent de près au niveau de fonds propres et aux risques. Notamment, les actionnaires et les agences de notation, qui entretiennent leurs propres attentes à l'égard des banques. C'est notamment grâce au niveau corsé des réserves de fonds propres de ses institutions financières que le Canada s'est forgé une réputation de « zone sûre », même en l'imminence d'une crise.

Lors de la dernière crise financière, la confiance dont le marché témoignait aux banques était bien plus précieux que la valeur des fonds propres. À preuve, certaines banques, bien que bien dotées en fonds propres, n'arrivaient pas à mobiliser des fonds parce que le marché avait perdu confiance en elles.

Qui dit confiance dit stabilité. De nombreux facteurs peuvent avoir une incidence sur la confiance, notamment, les présomptions du marché quant aux mesures de réglementation pressenties, spécialement en temps de crise.

Les attentes consécutives aux crises et aux réussites ne peuvent tenir la route que lorsque les conditions sont exactement les mêmes. Malheureusement, dans les faits, le marché financier et les facteurs de vulnérabilité au Canada ont grandement évolué depuis la dernière grande crise.

Si la raison d'être de la réserve pour stabilité intérieure est tenue secrète, les marchés peuvent faire erreur sur les intentions du BSIF lorsqu'il réduit la réserve et que les banques puisent dans leurs fonds propres, ce qui peut inciter les acteurs à se lancer dans la spéculation négative et ainsi accroître l'incertitude, alors que les réserves de fonds propres sont en réalité utilisées aux fins pour lesquelles elles ont été conçues.

C'est pour aider le public à mieux comprendre ses objectifs que le BSIF a fait le point sur la construction et la raison d'être de la réserve pour stabilité intérieure en décembre dernier.  

Dans l'ensemble, les analystes financiers ont bien compris le motif de l'établissement de cette réserve, nombre d'entre eux applaudissant d'ailleurs la nature prudentielle du changement considérant la conjoncture économique favorable, mais certains autres n'ont pas caché leur pessimisme.

Leur propos se résumait à : bonne idée, mais cela ne fonctionnera pas lorsque les choses se corseront. Essentiellement, on craint que même si le BSIF abaisse la réserve lors d'un ralentissement économique, le marché a peu de chance d'accepter des ratios décroissants de fonds propres alors que les pertes sur prêts gagnent en ampleur.

Soyons clair : advenant que les risques systémiques commencent à se matérialiser, le BSIF réduira en temps opportun et de manière proportionnelle la réserve pour stabilité intérieure. Il s'agit là d'un principe fondamental de la conception contracyclique de la réserve : les banques peuvent utiliser les fonds propres qu'elles ont accumulés par beau temps lorsque le besoin se fait le plus sentir et que les affaires vont moins bien.

En guise de première mesure, soit en rendant la réserve pour stabilité intérieure plus transparente et en faisant connaître sa raison d'être et son fonctionnement, nous espérons que les prochaines hausses ou baisses de la réserve seront perçues comme des mesures stabilisatrices et non comme des mesures prises en réponse à des perturbations du marché.

Cerner les risques

Il est important d'être transparent à propos de l'utilisation et du fonctionnement de la réserve pour stabilité intérieure, mais il importe également de l'être à l'égard des risques et des facteurs de vulnérabilité desquels la réserve protège la banque.

À la première annonce du niveau de fonds propres à constituer au titre de la réserve pour stabilité intérieure, en juin 2018, les banques devaient réserver 1,5 % du total des actifs pondérés en fonction des risques. Nous avons précisé que la réserve serait révisée deux fois l'an et fluctuerait entre 0 et 2,5 %, à la lumière de l'évaluation du BSIF des expositions aux risques auxquels les BISi sont exposées.

L'évaluation tient compte d'une multitude de facteurs, notamment le niveau d'endettement des ménages, les déséquilibres des actifs au sein du marché canadien, particulièrement dans l'immobilier résidentiel, et l'endettement institutionnel, surtout l'endettement des sociétés qui ne sont pas des prestataires de services financiers.

Ces risques sont bien connus et s'amplifient au Canada depuis un certain temps.

En décembre dernier, estimant que les facteurs de vulnérabilité systémiques demeuraient élevés, le BSIF a haussé le niveau à 1,75 % pour protéger les banques de la probabilité que les craintes ne se concrétisent. Comme la conjoncture et les conditions de crédit sont généralement stables, il a jugé prudent d'augmenter légèrement la réserve.

Cette hausse reflète la notion voulant que les banques devraient accumuler des fonds propres pour se protéger des risques lorsque l'économie roule bien, alors qu'il est plus facile d'en mettre en réserve.

Je préciserai ici que le BSIF ne décide pas de hausser, ou de maintenir, le niveau des réserves de son propre chef; cette décision est le fruit d'un exercice de réflexion auquel il se livre avec d'autres organismes fédéraux de surveillance du secteur financier, dont la Banque du Canada.

Pour arriver à bien atténuer les risques, il faut pouvoir se fonder sur des renseignements récents et précis. C'est pourquoi le BSIF s'attache à faire le point sur la réserve pour stabilité intérieure et les risques afférents en juin et en décembre, et chaque fois que les circonstances l'exigent.

Ainsi, les intéressés seront au fait de la quantité globale de fonds propres réservés par les banques, et la stabilité financière intérieure s'en trouvera renforcée, car les principales expositions aux risques auxquelles font face les grandes banques canadiennes seront spécifiées.

Conclusion

À la veille de la dernière crise financière mondiale, peu de gens discutaient ouvertement des risques qui se profilaient à l'horizon. Nombreux sont ceux qui ont fait abstraction de renseignements fiables, mais peu diffusés, sur les facteurs de vulnérabilité du marché hypothécaire des États-Unis. Il faut éviter de répéter les mêmes erreurs; nous avons déjà compris durement la nécessité de faire preuve de transparence et de discuter des risques, ainsi que de prendre des mesures pour donner suite à ces risques.

En rendant accessibles des renseignements sur le régime de fonds propres et sur le point de vue des instances de surveillance sur les risques, tous les acteurs pourront prendre des décisions éclairées. En annonçant publiquement la réserve pour stabilité intérieure et en nous engageant à la réviser régulièrement, nous donnons l'heure juste aux institutions, aux marchés et aux décideurs.

Le BSIF continuera de suivre de près les risques graves, mais plausibles, qui pèsent sur le système financier et fera preuve de transparence lorsqu'il prendra des mesures pour leur donner suite.

Il entend bien poursuivre ce dialogue salutaire avec tous les acteurs du système afin que tous soient mieux préparés, quoiqu'il arrive demain.

Le système financier canadien est un pôle de stabilité depuis maintes années, mais il ne faut pas s'asseoir sur nos lauriers pour autant. Il ne faut jamais oublier les dangers que nous pourrions courir si nous venions à nager trop loin de la rive et que la marée se retire soudainement.

Je vous remercie de votre attention. Il me fera maintenant plaisir de répondre à vos questions.