Priorités et programme stratégique du BSIF : les attentes sont claires

Allocution du surintendant Peter Routledge, webémission organisée par le BSIF le 4 novembre 2021

LE TEXTE PRONONCÉ FAIT FOI

Bonjour à tous et bienvenue à cette téléconférence organisée par le BSIF. Je m’appelle Peter Routledge, et je suis le surintendant des institutions financières.

Avant tout, je tiens à souligner que je m’adresse à vous depuis le territoire ancestral non cédé de la Première Nation Anishnaabeg. L’occasion qui m’est donnée d’être présent sur ce territoire aujourd’hui me remplit de gratitude. Je conviens par ailleurs que les personnes qui se joignent à nous aujourd’hui travaillent peut‑être sur un autre territoire traditionnel autochtone.

L’établissement de relations de confiance et la réconciliation avec nos compatriotes d’origine autochtone passent indéniablement par une prise de conscience de notre histoire commune. Dans cette optique, je ne saurais trop vous recommander la lecture du rapport final de la Commission de vérité et réconciliation du Canada.

Introduction

Le mois dernier, dans mon premier discours en tant que surintendant, j’ai souligné que mon entrée en fonction survenait à un moment particulièrement important. Il est vrai que le bilan du BSIF en matière de réglementation prudentielle n’est plus à démontrer, et que le système financier du Canada s’en est extraordinairement bien tiré face à plusieurs épisodes de forte volatilité.

Malgré tout, et comme cela a toujours été le cas, nous continuons d’être confrontés à de grandes incertitudes. À titre d’exemple, je pourrais citer l’urgence absolue de réduire les émissions de gaz à effet de serre et la numérisation des services financiers, deux risques qui exigent que nous nous adaptions sans cesse.

Il s’agit là de risques à extrêmement long terme qui appelleront des réponses à court terme. J’aimerais toutefois que nous nous concentrions d’abord sur le passé récent et l’avenir proche.

Dès mars et avril 2020, après que les autorités ont officiellement déclaré l’état de pandémie mondiale, nous avons pris un certain nombre de mesures importantes pour préserver la stabilité financière. De fait, il nous a fallu réagir aux mesures compensatoires contracycliques découlant du choc économique et financier causé par la nécessité, pour le pays, de s’adapter rapidement aux risques liés à la pandémie.

Nous avons donc mis en œuvre tout un arsenal de mesures réglementaires, notamment les suivantes :

Nous avons suspendu les travaux de consultation et les projets de réglementation afin de permettre aux institutions financières fédérales, ou IFF, et aux régimes de retraite fédéraux, ou RFF, de concentrer leurs efforts et leurs ressources sur la gestion de la pandémie.
Nous avons temporairement modifié le régime au regard des normes de fonds propres visant les reports de paiement de prêts hypothécaires, de prêts aux petites entreprises et de prêts aux ménages afin que les IFF n’aient pas à constituer de réserves de fonds propres plus élevées au titre des prêts pour lesquels elles avaient autorisé des reports.
Nous avons exposé clairement comment les expositions liées aux prêts offerts dans le cadre des programmes d’aide du gouvernement du Canada seraient traitées aux fins des exigences de fonds propres et de levier.
Nous avons établi des exclusions temporaires aux exigences fondées sur le ratio de levier pour permettre aux banques de soutenir l’octroi de prêts tandis que le pays luttait contre le coronavirus.
Nous avons rajusté les exigences de fonds propres des banques au titre du risque de marché pour éviter que la forte volatilité des marchés financiers observée au printemps 2020 n’empêche l’octroi de prêts.
Nous avons instauré des mesures transitoires aux fins du provisionnement des pertes de crédit attendues, mesures qui resteront en vigueur jusqu’à la fin de 2022, pour permettre aux IFF d’inclure dans les fonds propres de catégorie 1 sous forme d’actions ordinaires (CET1) une partie des provisions qui auraient autrement été classées dans les fonds propres de catégorie 2.
Nous avons temporairement augmenté la limite régissant les obligations sécurisées pour faciliter l’accès aux mécanismes de liquidité de la Banque du Canada.
Nous avons assoupli les exigences au titre du risque de taux d’intérêt des polices avec participation afin d’éliminer la volatilité injustifiée des normes de capital des sociétés d’assurance vie.
Enfin, nous avons suspendu le processus de production de rapports d’étape semestriels, à l’intention du BSIF, sur la mise en œuvre de la norme internationale d’information financière 17, ou IFRS 17, qui établit les normes comptables régissant les contrats d’assurance.

Vous aurez probablement remarqué que je n’ai pas encore mentionné la mesure d’assouplissement la plus importante que nous avons mise en place pour les IFF, à savoir l’abaissement du taux de la réserve pour stabilité intérieure, ou RSI. Avant de vous en dire plus à ce sujet, j’aimerais toutefois remettre cette décision en contexte.

Il y a de cela plusieurs années, bien avant l’apparition de la pandémie, dans une période de prospérité et de croissance économique, le BSIF a créé la réserve pour stabilité intérieure (RSI), une réserve contracyclique. En quoi consiste‑t‑elle exactement?

En bref, en période de prospérité, nous exigeons que les six plus grandes banques canadiennes – qu’on appelle banques d’importance systémique intérieure, ou BISⁱ – détiennent une réserve de fonds propres supplémentaire, c’est‑à‑dire supérieure au niveau imposé par nos règles et lignes directrices. Ainsi, si le pays doit faire face à une crise inattendue, les banques disposent d’une réserve qui permet d’atténuer les répercussions de ces événements.

De fait, nous savons qu’en période de difficultés, difficultés qui surviendront immanquablement, les banques pourraient autrement devoir limiter les prêts pour préserver leurs fonds propres et ainsi répondre à nos exigences. Si toutes les banques prenaient de telles mesures en même temps, cela pourrait rapidement aggraver un choc financier ou économique, car une baisse généralisée des prêts entraînerait une chute de l’activité économique, et c’est exactement ce qu’il faut éviter en période de crise.

Nous voulons que les banques – et plus précisément les BISⁱ –continuent à jouer leur rôle d’intermédiaire et à octroyer des prêts en période de ralentissement économique. La RSI est donc un outil qui permet au BSIF de réduire les exigences de fonds propres des BISⁱ pendant les périodes les plus difficiles d’une récession. Il s’agit d’une mesure sûre et responsable, car la RSI impose déjà aux banques de détenir, en période de prospérité, plus de fonds propres que nécessaire.

Début mars 2020, le taux de la réserve pour stabilité intérieure était établi à 2,25 % des actifs pondérés en fonction du risque. En plus des autres éléments de ce que nous appelons l’« échelle de fonds propres », les banques d’importance systémique devaient détenir des fonds propres CET1 représentant au moins 10,25 % de leurs actifs pondérés en fonction du risque.

Le 13 mars 2020, quand nul ne pouvait plus douter de la gravité de la COVID-19, le BSIF a décidé de fixer le taux de la réserve pour stabilité intérieure à 1,00 % des actifs pondérés en fonction du risque, soit un abaissement de 1,25 %. Cette réduction a favorisé la capacité d’absorption des pertes des six banques d’importance systémique canadiennes, tout en leur donnant accès à environ 300 milliards de dollars supplémentaires pour accorder des prêts. L’abaissement du taux de la RSI a donc permis de soutenir l’octroi continu de prêts pendant la pandémie, sans pour autant que les banques ne manquent à leurs obligations en matière de fonds propres, ce qui était exactement l’objectif.

Parallèlement à l’abaissement du taux de la RSI, et compte tenu de l’incertitude grandissante engendrée par la pandémie, le BSIF a décidé, par mesure de précaution, d’informer toutes les IFF qu’il s’attendait à ce qu’elles interrompent les augmentations des dividendes réguliers et de la rémunération des dirigeants, et suspendent les rachats d’actions ordinaires. Les IFF canadiennes se sont conformées à cette attente, signe encourageant du grand sens des responsabilités dont font preuve le conseil d’administration et la haute direction de ces institutions.

En 2021, le BSIF a éliminé la quasi-totalité des mesures d’assouplissement réglementaire liées à la COVID‑19

Le Canada continue de faire des progrès dans la lutte contre la COVID-19. Aujourd’hui, les risques financiers et économiques causés par la pandémie se sont quelque peu atténués, tandis que les niveaux de fonds propres des IFF sont restés élevés, voire ont augmenté. Par conséquent, le BSIF a graduellement éliminé la plupart des mesures d’assouplissement qu’il avait mises en place au début de la pandémie sur le plan de la surveillance et de la réglementation.

En juin 2021, nous avons annoncé une augmentation du taux de la réserve pour stabilité intérieure. De fait, le 31 octobre dernier, le taux de la RSI des six banques d’importance systémique canadiennes a été porté à 2,5 % des actifs pondérés en fonction du risque, soit un niveau supérieur à celui de 2,25 % en vigueur avant la pandémie.

Jusqu’ici, toutefois, nous avons maintenu nos attentes concernant les distributions de fonds propres, ce qui témoigne de notre orientation prudentielle.

Aujourd’hui, le BSIF modifie ses attentes sur les distributions de fonds propres

Depuis plusieurs mois, la question se pose de savoir à quel moment le BSIF devrait modifier ses attentes sur les distributions de fonds propres, d’autant plus que de nombreux risques financiers découlant de la pandémie se sont estompés.

Je crois que le moment est venu pour le BSIF de modifier cette attente et, étant donné que cette question intéresse grandement le public, j’estime qu’il convient d’expliquer le raisonnement qui sous-tend cette décision.

Principaux arguments expliquant la décision du BSIF

Notre décision repose sur trois grands arguments :

Les attentes concernant la distribution de fonds propres n’ont aujourd’hui plus de raison d’être.
La responsabilité des décisions relatives à la distribution de fonds propres incombe au conseil d’administration et à la haute direction des IFF.
Nous sommes convaincus que le conseil d’administration et la haute direction des IFF agiront de façon responsable au moment de prendre des décisions à cet égard.

1. Les attentes concernant la distribution de fonds propres n’ont aujourd’hui plus de raison d’être

Vous vous souvenez sûrement que les attentes annoncées concernant la distribution de fonds propres avaient pour but de servir de contrepoids à l’ensemble des mesures d’assouplissement réglementaire que nous avons mises en place pour épauler les IFF canadiennes durant la pandémie. La plupart de ces mesures ont maintenant été éliminées.

Au Canada, les IFF ont plutôt bien surmonté les chocs engendrés par la pandémie en 2020 et en 2021. Par conséquent, nous ne pensons pas que la levée de ces mesures, dont il était entendu dès le départ qu’elles seraient temporaires, nuira à la capacité des institutions financières de soutenir la reprise économique, ou à la confiance du public dans le système financier canadien.

2. La responsabilité des décisions relatives à la distribution de fonds propres incombe au conseil d’administration et à la haute direction des IFF

Le conseil d’administration et la haute direction des IFF canadiennes ont une responsabilité particulière lorsqu’ils prennent des décisions concernant les fonds propres de leur institution. Ils doivent bien tenir compte de toutes les parties concernées, notamment les déposants, les souscripteurs et les autres créanciers (conformément aux termes de notre mandat), mais aussi des clients, des employés et des actionnaires, ainsi que de la société en général.

Compte tenu du bilan positif affiché par les IFF canadiennes au cours des différentes crises économiques, je pense qu’il est justifié de conclure que, dans l’ensemble, leur conseil d’administration et leur haute direction ont adopté l’habitude de prendre des décisions responsables, et je me permettrais de souligner ici le rôle qu’a peut-être joué leur organisme de réglementation prudentielle à cet égard.

En fait, en vertu de la Loi sur le BSIF – loi qui régit nos activités et qui a été créée et modifiée par des parlements démocratiquement élus, au service des Canadiens – nous devons permettre aux IFF de se mesurer à la concurrence et de prendre des risques raisonnables. En outre, la Loi précise que le conseil d’administration est responsable de cette prise de risque.

Les décisions relatives aux distributions de fonds propres constituent un élément clé de cette prise de risque dans une optique concurrentielle, car il s’agit de déterminer le montant des bénéfices à distribuer aux employés à titre de rémunération au rendement, le montant à reverser aux actionnaires sous forme de dividendes ou de rachats d’actions ordinaires, et le montant à conserver aux fins de réinvestissement.

Le rôle du BSIF consiste à surveiller les IFF et à s’assurer de leur bonne santé financière par suite de ces décisions. Lorsqu’une distribution de fonds propres nuit à la bonne santé financière d’une IFF, selon la définition que nous en donnons, nous agissons dans les plus brefs délais, mais discrètement, pour maintenir la confiance du public dans le système et corriger les manquements inacceptables à l’égard des saines pratiques financières.

En temps normal, c’est donc ainsi que nous intervenons et prenons des décisions adaptées concernant les distributions de fonds propres au Canada. Or, la pandémie n’avait rien d’une situation normale. Elle posait des risques extrêmes qui imposaient des mesures d’assouplissement extraordinaires sur le plan de la surveillance et de la réglementation, ainsi que des mécanismes de protection pour accompagner ces mesures. Puisque ces mesures d’assouplissement font désormais partie du passé, les mécanismes de protection qui s’y rattachaient n’ont plus lieu d’être.

3. Nous sommes convaincus que le conseil d’administration et la haute direction des IFF agiront de façon responsable au moment de prendre des décisions à cet égard

Historiquement, le conseil d’administration et la haute direction des IFF canadiennes ont, dans l’ensemble – sauf rare exception qui confirme la règle – fait preuve de modestie, d’humilité et d’un grand sens des responsabilités dans leurs décisions sur l’orientation stratégique de l’institution et les distributions de fonds propres.

Le BSIF s’attend à ce qu’ils poursuivent dans la même veine.

J’aimerais par ailleurs souligner, en tant que surintendant, que cette attente n’est ni immuable ni dissociable d’autres mesures.

En effet, de plus en plus de dirigeants d’entreprise, d’entrepreneurs et d’investisseurs élargissent leur définition de « saine gestion des activités et des finances ». Des organismes comme la U.S. Business Roundtable (en anglais seulement), les signataires des Principes pour l’investissement responsable des Nations Unies et le Glasgow Financial Alliance for Net Zero (GFANZ) (en anglais seulement) ont affirmé leur volonté de faire en sorte que les entreprises mettent davantage l’accent sur les questions environnementales, sociales et de gouvernance.

Au sortir d’une pandémie inédite, conscients que le plus gros des coûts de la pandémie a été assumé de façon inégale à l’échelle du pays, et se sachant chanceux du fait que leur institution s’en est relativement bien tirée pendant cette période, selon moi, le conseil d’administration et la haute direction des IFF canadiennes sauront tenir compte de la complexité de leur environnement au moment de prendre des décisions à cet égard.

Ils accepteront le poids et les devoirs particuliers qui découlent de leur réussite et des attentes plus larges qu’ont leurs investisseurs au regard des questions environnementales, sociales et de gouvernance. Par conséquent, ils sauront prendre des décisions concernant les distributions de fonds propres qui consolideront la réputation de leur institution et répondront aux attentes du BSIF en matière de saine gestion du risque.

Au BSIF, les attentes sont claires sur le plan du changement

Bien entendu, les Canadiens, et parmi eux les entités que nous réglementons, ont des attentes légitimes à l’égard du BSIF. Vous auriez tout à fait raison de penser qu’un organisme de réglementation prudentielle qui surveille le secteur des services financiers du Canada doit répondre habilement aux mêmes risques et faire preuve de la même rigueur, dans les mesures qu’il prend pour les atténuer, que celle qu’il attend des institutions financières fédérales et des régimes de retraite fédéraux.

Si le moment est bien choisi pour annoncer la modification de nos attentes concernant les distributions de fonds propres, c’est aussi le cas pour ce qui est de réaffirmer notre intention de transformer le BSIF pour répondre aux perspectives et aux difficultés que présente notre environnement de risque. Comme je l’ai dit lors du sommet de l’Institut du risque mondial le 29 septembre, je crois que le BSIF doit se préparer à faire face à des épisodes de volatilité et d’incertitude récurrents, et peut-être plus fréquents que ceux observés ces vingt dernières années. Si j’espère ardemment que cette préparation s’avèrera inutile, il ne fait pas l’ombre d’un doute que le BSIF doit s’adapter à cet environnement de risque.

Qu’est-ce que cela signifie pour le BSIF? Que nous allons chercher à faire évoluer notre culture afin qu’elle prospère dans ce climat d’incertitude croissante. Que nous allons miser davantage sur l’instauration d’une culture de travail où on ne craint pas de commettre une erreur quand on cherche à atteindre l’excellence. Et que nous allons continuer de favoriser l’instauration d’un milieu de travail diversifié et inclusif, et ainsi faire en sorte qu’il soit indiscutable qu’au BSIF, on ne craint pas d’être différent et on peut s’épanouir professionnellement tout en restant fidèle à soi-même.

Cela signifie également que nous allons rajuster la manière dont nous accomplissons notre mandat pour nous assurer que tout ce que nous faisons au BSIF vise avant tout à renforcer la confiance du public dans le système financier du Canada.

Enfin, cette adaptation doit aussi se traduire par la définition d’une propension à prendre des risques plus large et plus rigoureuse, qui nous permettra de nous attaquer au risque climatique, au risque lié à la numérisation et aux autres risques qui se profileront à l’horizon.

Cette semaine, nous avons communiqué aux employés le plan directeur de la transformation du BSIF qui orientera ces travaux. En bref, cette mutation s’articulera autour de six grands axes : la culture, les données, la gestion du risque, les relations avec les principaux acteurs, l’innovation en matière de politiques, et notre Cadre de surveillance. Nous sommes convaincus que ce grand chantier transformera le BSIF et nous permettra de relever avec brio les défis que pose le contexte d’incertitude croissante, et ainsi, de maintenir la confiance du public envers le système financier canadien.

Les attentes à l’égard des IFF ne sont pas moins claires

En résumé, j’attends du BSIF qu’il applique les mêmes principes de transparence et les mêmes principes de responsabilité dans ses processus décisionnels que ceux que je demande aux entités que nous réglementons d’adopter. Autrement dit, nous devons assurer un équilibre entre nos attentes à l’égard des IFF et le respect de ces mêmes attentes au BSIF.

Au chapitre de la culture organisationnelle, ce qui est vrai pour une entité réglementée l’est tout autant pour l’organisme qui la réglemente. S’assurer d’instaurer une culture responsable et prospective, ce n’est pas seulement contribuer à atténuer les répercussions d’un futur événement imprévisible, ou « cygne noir » – et soyez-en assurés, la COVID‑19 ne sera pas le dernier de ce genre – c’est aussi parer aux éventuelles critiques quant à un soi‑disant manquement à notre obligation d’agir de façon responsable et prudente.

Pour faire écho à ce que j’ai dit tout à l’heure, lorsque j’ai annoncé l’élimination des mesures temporaires sur les distributions de fonds propres, nous attendons des IFF qu’elles démontrent les mêmes qualités lorsqu’elles prennent des décisions sur d’autres questions urgentes, que ce soit la gestion du risque climatique, de la technologie ou de la numérisation.

Au BSIF, nous utilisons beaucoup l’adjectif « prudentiel ». Dans son acception la plus étroite, une approche prudentielle consiste à contrôler le risque et à détenir des fonds propres suffisants. Or, en dehors du secteur financier, ce terme revêt un sens plus large : en appeler au jugement et à la raison pour se demander « ce qui pourrait mal tourner » ou « quelles sont les questions qui exigent la prudence ».

C’est cette interprétation plus large que je vous demande de garder en tête. J’appelle les entités que nous réglementons à se mettre dans la peau de leurs déposants, souscripteurs ou créanciers. Quel niveau de risque sont-ils prêts à accepter, ou non, à l’égard d’un processus décisionnel, quel qu’il soit? Ma décision repose-t-elle sur des critères à court terme ou sur des plans à plus long terme?

Les pouvoirs du BSIF se limitent à ceux que lui confère le Parlement. Nous ne pouvons ni prescrire ni interdire l’investissement dans certaines catégories d’actifs ou la souscription de certaines émissions ou propositions de financement de projet, au-delà de ce qui est établi dans les lois régissant les IFF.

Toutefois, dans la mesure où nos pouvoirs nous le permettent, nous ferons en sorte que toutes les IFF aient conscience et répondent de TOUS les risques, qu’ils soient financiers ou non financiers.

Conclusion

Au BSIF, nous n’envisageons plus le risque de la même façon, et nous attendons de la haute direction et du conseil d’administration des IFF qu’ils opèrent le même changement d’optique. Nous travaillons sans relâche, aussi bien à l’interne que dans nos relations externes, dans le but de garantir que le système financier du Canada est protégé, et que la prudence dont font preuve l’ensemble de ses acteurs suscite le respect dans le monde entier.

J’espère avoir réussi, grâce à mon intervention d’aujourd’hui, à expliquer clairement et en détail les raisons qui nous ont poussés à prendre les décisions que nous avons prises en mars 2020, ainsi que celles qui justifient que le moment est venu pour le BSIF de modifier ses attentes sur les distributions de fonds propres.

En conséquence, le BSIF vient de publier une déclaration indiquant que les institutions financières sont de nouveau autorisées à augmenter les dividendes réguliers et à accroître la rémunération des dirigeants, et, sous réserve de l’approbation du surintendant, à racheter des actions ordinaires.

J’espère également avoir réussi à bien vous faire comprendre à quel point il sera important à l’avenir de faire preuve de modestie, d’humilité et d’un grand sens des responsabilités au moment de prendre des décisions sur les distributions de fonds propres. Je pense en effet que ces trois qualités nous seront très utiles à tous pour planifier et évaluer les mesures que nous prendrons, aujourd’hui et demain.

Je vous invite maintenant à poser vos questions. Merci.