Allocution du surintendant Peter Routledge à la Chartered Financial Analyst (CFA) Society de Vancouver, Vancouver (Colombie-Britannique) – en mode virtuel
Le 23 novembre 2021
Le texte prononcé fait foi
Merci pour cette aimable présentation, et merci à la section de Vancouver de la CFA de m’avoir invité à prendre la parole à l’occasion de votre déjeuner-conférence cet après-midi.
Je suis ici pour vous parler du logement. Mais avant d’aborder la réalité actuelle des prêts hypothécaires, j’aimerais reconnaître que le territoire où je me trouve aujourd’hui est celui des peuples des Premières Nations Anishnabeg et algonquines. Leurs membres vivent et travaillent dans cette région depuis des millénaires et ils n’ont pas cédé ces terres. J’ai vécu, travaillé et étudié pendant un certain temps dans la région du Grand Vancouver, que je reconnais comme étant les terres traditionnelles des peuples des Salish de la côte, des Premières Nations Squamish, Sto-lo, Tsleiel-Waututh et Musqueam.
Je crois qu’il est important que tous les Canadiens, où qu’ils soient, travaillent à la réconciliation avec les peuples autochtones du Canada. Dans cet esprit, je vous encourage tous à lire le rapport final de la Commission de vérité et réconciliation du Canada, à prendre en considération le territoire où vous vivez et travaillez, et à reconnaître son histoire et sa gestion, où que vous soyez.
Introduction
Des membres de ma famille vivent à North Vancouver, en Colombie-Britannique, et je suis inquiet à leur sujet depuis une semaine. En fait, le sort de tous mes concitoyens de cette province ravagée par des précipitations extrêmes et des inondations me préoccupe. Je sais qu’ils sont résilients et que le personnel des services d’urgence travaille sans relâche pour rouvrir les routes et voies de communication. Nous les remercions de leurs vaillants efforts.
Les phénomènes climatiques extrêmes comme celui-ci nous rappellent l’impérieuse nécessité de quantifier le risque climatique et de s’y adapter, puisqu’il s’agit d’un risque permanent et croissant qui pèse sur notre environnement opérationnel.
Comme je l’ai mentionné à plusieurs reprises depuis mon arrivée au poste de surintendant, nous traversons une période particulièrement importante pour le BSIF. L’organisme est reconnu pour ses bons antécédents en matière de réglementation financière prudente, et le système financier canadien s’en est extraordinairement bien tiré face à plusieurs périodes de volatilité financière, dont la pandémie de COVID-19 des 18 derniers mois.
Outre les défis actuels liés à la pandémie, nous constatons que le système financier canadien est confronté à de l’incertitude. Parmi les défis importants que je vais relever au cours des prochaines années, mentionnons la nécessité urgente pour le secteur financier de financer une réduction des émissions de gaz à effet de serre et de gérer les risques que cela pose, et la mise à profit de la numérisation des services financiers.
Notre mandat et notre approche consistent à mettre l’accent sur les risques dans le contexte financier, ainsi qu’à établir des attentes à l’égard des institutions financières fédérales et à en surveiller le respect. De fait, la surveillance prudentielle vise à protéger l’économie réelle au profit des Canadiens.
Mes collègues et moi-même sommes d’avis qu’un contexte économique instable exige que le BSIF apporte des changements transformateurs pour demeurer un organisme efficace et proactif de réglementation et de surveillance. J’ai justement fait une annonce publique à cet effet aux membres du Global Risk Institute le 29 septembre lorsque j’ai souligné l’extrême urgence de prévoir des périodes plus fréquentes de volatilité sur les marchés financiers.
L’équipe de la haute direction et moi-même avons donné suite à ces engagements publics en diffusant à nos collègues le plan directeur de la transformation du BSIF qui orientera nos efforts de transformation au cours des prochaines années. En résumé, nous remettons en question nos hypothèses au sujet du risque.
Je traiterai aujourd’hui de l’une des sphères de risque souvent attribuées au BSIF : l’accession à la propriété.
Bon nombre de Canadiens cherchent à devenir propriétaires d’une maison, souhaitant vivre le rêve canadien. L’abordabilité du logement est donc une question de vif intérêt public, particulièrement pour ceux qui veulent acheter leur première maison. L’attention que cette question a suscitée lors des récentes élections fédérales et provinciales en témoigne.
Ce niveau d’intérêt amène un analyste ou, plus précisément, un surveillant de banque à examiner le risque lié au crédit hypothécaire à l’habitation au Canada. En tant que dirigeants de l’organisme chargé de contribuer à la confiance du public envers le système financier canadien en surveillant les prêteurs – et d’autres institutions –, nous cherchons continuellement des façons d’atténuer ce risque.
Même si le marché du logement dans bon nombre de villes canadiennes peut être qualifié d’« effervescent » depuis l’automne 2020, nous sommes d’avis que le risque lié au crédit hypothécaire à l’habitation n’a augmenté que de façon modérée. Les conditions du crédit hypothécaire à l’habitation pourraient certes se détériorer, mais heureusement, le BSIF a utilisé plusieurs outils prudentiels pour accroître la marge de sécurité sur ce marché. Et nos pairs fédéraux et provinciaux du filet de sécurité financier y ont grandement contribué. Néanmoins, nous sommes d’avis que le présent déséquilibre entre l’offre et la demande de logements constitue un risque prudentiel important, et tous les acteurs du système canadien du logement doivent agir si nous voulons réduire le risque.
Je vous présente quatre arguments à l’appui de ce point de vue :
- Le risque prudentiel lié au financement à l’habitation a légèrement augmenté et le BSIF doit demeurer vigilant.
- Le BSIF a utilisé plusieurs outils pour intensifier sa vigilance à l’égard du risque de crédit hypothécaire à l’habitation et réduire la fragilité systémique.
- Le plus grand risque prudentiel qui pèse sur le système financier du pays découle du déséquilibre entre l’offre et la demande de logements.
- Les différents ordres de gouvernement doivent travailler ensemble pour s’attaquer au problème du décalage entre l’offre et la demande de logements au Canada.
Le risque prudentiel lié au financement à l’habitation a légèrement augmenté et le BSIF doit demeurer vigilant
Depuis le début de la pandémie, les prix des maisons ont progressé de 24 % à l’échelle nationale. Les reventes de maisons atteignent des sommets inégalés et les stocks sont au plus bas. Et, à 10 % par année, la croissance du crédit hypothécaire à l’habitation est la plus rapide depuis 2008.
La Banque du Canada a élaboré un indicateur de l’exubérance des prix des logements, ou IEPL; il s’agit essentiellement d’un modèle permettant de détecter la surévaluation des prix des maisons dans les villes de partout au Canada. D’après ce modèle, la vulnérabilité associée aux déséquilibres sur le marché du logement a augmenté, mais de façon inégale, d’un bout à l’autre du pays.
Malgré cette effervescence et la hausse du crédit hypothécaire, les Canadiens consacrent moins de revenus au service de leurs dettes comme les paiements hypothécaires, les prêts automobiles et les cartes de crédit. Par ailleurs, il existe également des preuves que les prêts hypothécaires à taux variable sont plus populaires que jamais; ils représentent 51 % des nouveaux prêts hypothécaires résidentiels au cours des derniers mois. Comme les taux hypothécaires variables sont inférieurs aux taux fixes, les nouveaux acheteurs acceptent peut-être d’assumer le risque élevé de taux d’intérêt associé aux hypothèques à taux variable pour devenir propriétaires.
Les prêts hypothécaires combinés à une MCBI et la dette
Les produits de prêt non traditionnels adossés à l’habitation, comme les plans de prêt hypothécaire combiné à une marge de crédit adossée à un bien immobilier, ou MCBI, qui peuvent comporter des structures réoctroyables, peuvent simultanément inciter et aider les Canadiens à absorber la hausse de la valeur des maisons. Les prêts combinés constituent un domaine d’intérêt pour le BSIF, car ils représentent une part importante de la dette hypothécaire non assurée des ménages canadiens. Grâce à ce produit, les débiteurs hypothécaires canadiens peuvent se réoctroyer le remboursement du principal sous forme d’une MCBI – en clair, ils peuvent emprunter avec souplesse sur la garantie de leur maison, parfois jusqu’à 80 % de la valeur actuelle de leur maison. Si ces produits permettent aux gens de consolider leurs dettes à des taux d’intérêt plus bas et de gérer les problèmes de trésorerie, ils peuvent également créer des vulnérabilités.
L’utilisation de MCBI et de produits non traditionnels adossés à l’habitation peut donner lieu à un encours de principal plus important et plus persistant et à un plus grand risque de perte pour les prêteurs. En outre, il peut être plus facile pour les emprunteurs de gérer d’éventuelles difficultés financières en puisant dans leurs marges de crédit pour effectuer des paiements hypothécaires. Il est donc difficile pour les prêteurs, les marchés et les organismes de réglementation d’évaluer adéquatement les expositions au risque de crédit en temps opportun en période de crise.
Lorsque le BSIF constate une croissance rapide de certains produits, il doit comprendre pourquoi cela se produit et évaluer les risques que la croissance peut présenter pour les institutions et l’économie. De plus, à mesure que leurs structures évoluent, ces produits pourraient cesser d’être conformes aux attentes du BSIF en matière de souscription. Voilà pourquoi le BSIF a demandé aux prêteurs d’étudier de près les risques découlant de leurs propres structures de prêts combinés et de prêts hypothécaires-MCBI.
Nous avons également clarifié les attentes énoncées dans la ligne directrice B-20 pour ce type de produits réoctroyables et nous travaillons actuellement avec les intervenants sectoriels pour assurer la conformité à ces attentes, notamment en insistant davantage sur les programmes de gestion des comptes de MCBI. Si nous constatons que les risques augmentent plus rapidement que les contrôles, nous prenons les mesures nécessaires et nous pouvons revoir nos attentes en matière de souscription énoncées dans la ligne directrice B-20.
À partir de ces renseignements et données, on peut déduire ce qui suit au sujet du crédit hypothécaire à l’habitation au Canada :
- La demande de logements au Canada demeure assez forte, et elle alimente des hausses de prix très importantes et l’accumulation de la dette.
- Dans le contexte actuel des taux d’intérêt, les Canadiens gèrent fort aisément les niveaux d’endettement plus élevés, et ils ont largement le coussin nécessaire pour composer avec une hausse des taux d’intérêt.
- Or, dans ce contexte, le risque de crédit des ménages canadiens augmente légèrement et le BSIF doit demeurer vigilant.
Le BSIF a utilisé plusieurs outils pour intensifier sa vigilance à l’égard du risque de crédit hypothécaire à l’habitation et réduire la fragilité systémique
Nous avons rédigé et peaufiné notre ligne directrice sur la souscription de prêts hypothécaires résidentiels, qui oblige les prêteurs à accorder des prêts hypothécaires résidentiels de façon responsable, notamment :
- en s’assurant que les emprunteurs peuvent composer avec des conditions défavorables;
- en vérifiant la situation d’emploi et l’historique des revenus de l’emprunteur;
- en examinant de plus près les évaluations foncières;
- en établissant des limites dynamiques du ratio prêt-valeur qui tiennent compte du risque que posent des propriétés et des marchés particuliers;
- en mettant à jour ces limites et pratiques à mesure que le marché du logement et le contexte économique évoluent.
Nous affinons et améliorons continuellement les exigences de fonds propres que les prêteurs doivent respecter à l’égard du risque de crédit hypothécaire à l’habitation. Cela comprend la mise en œuvre prochaine au Canada des normes de fonds propres de Bâle III en 2023. L’ensemble de réformes que nous avons proposé lors de notre consultation du printemps 2021 fait progresser un régime canadien de réglementation bancaire plus résilient et proportionnel qui protège les déposants, maintient la confiance du marché et favorise la stabilité financière continue, surtout en période de crise.
Les résultats de notre consultation et les lignes directrices finales seront publiés au cours des prochaines semaines. Ces documents comprennent des réformes des exigences relatives aux expositions au crédit résidentiel afin de remédier à la fragilité potentielle et de protéger le système financier et les contribuables contre de graves tensions financières, mais ce ne sont pas nos seules mesures.
Plus tôt cette année, nous avons instauré une marge de sécurité supplémentaire dans le système en exigeant que les prêteurs confirment que les emprunteurs pourraient continuer de rembourser leurs prêts hypothécaires s’ils étaient confrontés à un changement soudain de leur situation (perte de revenu, hausse des taux d’intérêt, dépenses supplémentaires, etc.). Cette marge de sécurité est aussi appelée le « taux admissible minimal » (TAM) des prêts hypothécaires non assurés, ou la « simulation de crise hypothécaire ».
Nous avons établi une mesure simple pour l’application du TAM. Le taux admissible minimal pour les prêts hypothécaires non assurés, c’est-à-dire les prêts hypothécaires résidentiels avec mise de fonds de 20 % ou plus, sera le plus élevé du taux du contrat hypothécaire plus 2 % ou 5,25 %. À noter que nous avons aussi promis de revoir le TAM chaque année. Nous annoncerons les résultats de cet examen dans les prochaines semaines, soit bien avant la période printanière de forte activité immobilière. Restez à l’affût!
Aujourd’hui, cela signifie que les débiteurs hypothécaires canadiens devront se qualifier pour un taux hypothécaire de 5,25 %, ce qui est bien supérieur à la moyenne actuelle des taux hypothécaires contractuels. Cela rend le système plus sûr à plusieurs égards. Tout d’abord, cela atténue une partie de l’envolée (mais pas toute, je vous l’accorde) des prix des maisons constatée la dernière année et qui seraient autrement encore plus élevés. Deuxièmement, ces mesures permettent aux ménages de mieux résister à un choc que provoquerait une perte d’emploi ou une hausse du taux d’intérêt. Enfin, elles s’opposent à la tendance de certains acheteurs à trop s’endetter.
Notre approche plus transparente reconnaît que le logement est fondamental au bien-être des personnes et à la solidité des institutions et de l’économie canadienne. D’innombrables considérations entrent en ligne de compte au moment de prendre des décisions personnelles et des actions stratégiques. Souvent, leur interaction crée de nouvelles incertitudes. La volatilité des prix des maisons, stimulée par les forces combinées des nouveaux défis de la chaîne d’approvisionnement et des taux d’inflation que nous n’avons pas vus depuis des décennies, commence à façonner les risques à court et à long terme auxquels le Canada et les Canadiens devront faire face.
Certains observateurs, jugeant qu’il était de leur devoir de le faire, ont soulevé un argument raisonnable, soit que la pression exercée par le TAM est inégale pour les nouveaux acheteurs de maison. Certes, il est vrai qu’il ajoute un fardeau supplémentaire aux acomptes déjà importants qu’impliquent les prix élevés de l’immobilier. Mais sacrifier cette marge de sécurité n’est pas la solution optimale. Particulièrement lorsqu’il y a des risques à court et à long terme à prendre en compte dans l’examen du marché hypothécaire canadien.
Le plus grand risque prudentiel qui pèse à long terme sur le système financier du pays est le déséquilibre entre l’offre et la demande de logements.
Il est très difficile de mesurer les déséquilibres entre l’offre et la demande en dépit de nombreuses études sur la question; néanmoins, les preuves empiriques sont suffisamment solides pour indiquer que l’offre de logements au pays n’a pas suivi la demande ces dernières années.
Les données de Statistique Canada et de la SCHL indiquent qu’entre 2017 et 2019, il s’est formé 797 000 ménages, tandis que les données de la SCHL montrent que 578 000 logements ont été achevés, représentant un écart de 219 000. En 2020, nous avons connu un certain allègement lié à la COVID avec la formation d’environ 27 000 ménages contre l’achèvement de 199 000 logements, mais la tendance à long terme demeure et nous soupçonnons que 2021 ressemblera à la période de 2017 à 2019.
Selon de récentes études de la Banque du Canada, le déséquilibre entre l’offre et la demande est propre à quelques villes canadiennes dont l’élasticité mesurée de l’offre de logements est faible, il s’agit des trois marchés immobiliers les plus dynamiques du Canada : Vancouver, Toronto et Montréal. Ces faibles élasticités suggèrent que les prix augmentent plus rapidement dans ces villes à mesure que la demande croît. Les données empiriques tendent à appuyer cette inférence.
Récemment, des économistes de la Banque de Nouvelle-Écosse ont souligné que le Canada compte le plus petit nombre de logements par 1 000 habitants de tous les pays du G7. Ils estiment en outre que 100 000 logements supplémentaires auraient été nécessaires pour maintenir le ratio des unités à la population stable. Cette estimation est proche de l’écart entre la formation des ménages et l’achèvement des logements au cours des quatre dernières années.
Un déséquilibre persistant et pluriannuel entre l’offre et la demande de logements accroît les risques pour le marché canadien du logement et le système canadien de financement à l’habitation. Le déséquilibre tend à faire grimper les prix à des niveaux toujours plus élevés par rapport au revenu, ce qui incite davantage de Canadiens à s’endetter encore plus pour acheter une maison. Un tel déséquilibre ne contribue certainement pas à l’abordabilité du logement pour les jeunes générations qui perçoivent évidemment cet aspect du rêve canadien comme étant plus difficile et plus long à réaliser que les générations précédentes.
Une note sur le logement et l’immigration
Le Canada connaît depuis longtemps une immigration très forte par rapport à ses pairs du G7, et il est certainement vrai que l’immigration au Canada entraîne des niveaux plus élevés de formation des ménages et, par conséquent, une forte demande de logements. Je crois donc qu’il est important de prendre quelques minutes pour examiner des faits saillants de l’immigration canadienne et de notre marché du logement.
Nos voisins du sud prétendent souvent être la proverbiale ville sur la montagne. Malgré mon admiration pour les États-Unis, je pense que ce titre s’applique tout aussi bien au Canada, sinon plus.
Mettez-vous à la place d’un professionnel en début ou en milieu de carrière issu d’un pays en développement – comment décririez-vous le Canada?
- Un pays où les droits de la personne et le droit à la propriété sont garantis et protégés par la loi.
- Un pays fondé sur la primauté du droit.
- Un pays où les citoyens ont accès à une bonne éducation et à de bons soins de santé.
- Un pays extrêmement diversifié et accueillant envers les immigrants où plusieurs amis ou membres de la famille jouissent peut-être maintenant d’un mode de vie très attrayant.
Vous feriez bien de vous demander s’il y a un meilleur endroit sur la planète pour élever une famille ou poursuivre ses ambitions personnelles ou professionnelles. Et je pense que si vous faites l’exercice, vous ne trouveriez pas mieux que le Canada.
La Banque Nationale a publié des chiffres intéressants sur l’immigration canadienne l’an dernier. Ils montrent que le Canada est parmi les pays de l’OCDE dont la population affiche la croissance la plus rapide depuis des années.
L’immigration au Canada se démarque non seulement par son volume, mais aussi par sa composition. Les données de l’OCDE montrent qu’environ 60 % des résidents permanents qui arrivent chaque année sont des immigrants « économiques », c’est-à-dire des candidats sélectionnés pour « leur capacité à réussir leur établissement économique au Canada ». Ce pourcentage est quatre fois plus élevé qu’aux États-Unis.
Parmi la population canadienne en âge de travailler (les 15 à 64 ans) née à l’étranger, près de 70 % ont fait des études postsecondaires, soit de loin la plus forte proportion à l’échelle de l’OCDE et près de 30 points de pourcentage de plus qu’aux États-Unis.
Pas moins de 30 % des immigrants âgés de 25 à 44 ans arrivés au Canada au cours des cinq années précédentes étaient propriétaires de leur logement. Parmi ceux qui sont arrivés entre cinq et 10 ans auparavant, 53 % étaient propriétaires, soit à peine 6 points de pourcentage de moins que chez les personnes nées au Canada.
Les gens qui viennent au Canada pour élever leur famille et poursuivre leurs ambitions sont parmi les meilleurs et les plus brillants au monde; c’est pourquoi ils contribuent de façon importante à notre pays dès le départ; et ils ont besoin d’endroits pour vivre aux côtés de ceux d’entre nous dont les parents ou les ancêtres ont déjà été considérés comme de nouveaux Canadiens et aux côtés de nos compatriotes d’origine autochtone.
Un marché du logement solide au Canada, bien qu’il ne soit pas exempt de risques, témoigne de la vigueur sous-jacente de l’économie canadienne et du rêve canadien.
Les différents ordres de gouvernement doivent travailler ensemble pour s’attaquer au problème du décalage entre l’offre et la demande de logements au Canada
Le BSIF n’est pas le seul organisme qui s’intéresse au dynamisme et à la stabilité du marché hypothécaire et du logement au Canada. Les acheteurs, les vendeurs, les constructeurs, les collectivités, les villes et les provinces partagent cet intérêt. Partager des intérêts n’est pas la même chose que s’entendre sur toutes les questions. Le BSIF joue un rôle qui met en avant son point de vue et lui permet d’exécuter son mandat relativement à la sûreté des institutions et à la stabilité du système financier.
L’importance que revêt le marché du logement et des prêts hypothécaires pour tous les intervenants signifie que davantage de personnes doivent prendre part à des discussions approfondies pour trouver des solutions plus réalisables au marché et au système de financement à l’habitation du Canada. Par le passé, les initiatives du gouvernement fédéral ont nettement aidé à composer avec la demande exubérante, mais ces outils ne seront pas aussi efficaces dans le contexte actuel.
Les changements démographiques et le rôle essentiel de l’immigration dans notre croissance économique exercent d’autres pressions sur la variation des prix du logement et les régions qui la subissent. Tout bien considéré, l’inventaire de logements ne croît pas aussi vite que la formation des ménages.
Même si le contexte économique et la conception de politiques sont marqués par la complexité, l’urgence de faire concorder l’offre de logements à la demande de logements constitue un impératif pour la stabilité financière à long terme au pays. Les gouvernements provinciaux et les administrations locales devront faire plus pour s’attaquer au problème du décalage entre l’offre et la demande de logements dans leurs régions.
Un certain nombre de mesures ont été prises à divers ordres de gouvernement au cours des dernières années, notamment les taxes sur les logements inoccupés, la prise en compte du transport en commun et des changements de zonage et d’autres projets visant à accroître l’accès au logement abordable. Bien qu’il y ait eu quelques réussites, souvent adaptées à certaines régions pour régler des problèmes particuliers, ces efforts ciblés peuvent avoir une incidence limitée et mettre du temps à produire des résultats durables.
Demandons à tous les ordres de gouvernement et au secteur privé de collaborer pour que le logement canadien demeure la clé de voûte du dynamisme de notre pays. Nous constatons d’ailleurs un progrès salutaire dans l’engagement du gouvernement fédéral d’accroître l’offre de logements et la décision de créer un nouveau poste au Cabinet axé sur le logement au Canada.
Il existe des façons de travailler ensemble pour obtenir de meilleurs résultats, et le BSIF est impatient de prendre part aux conversations qui contribueront à renforcer la confiance envers le système financier canadien. Nous considérons que ces questions nécessitent plus de discussions, pas moins, et plus d’information, pas moins.
Mais d’ici là, je serai heureux de poursuivre la conversation avec vous aujourd’hui.
Je suis impatient de répondre à vos questions.