L’urgence absolue du moment : le secteur financier canadien dans un monde post-pandémique, une optique prudentielle

Allocution de Peter Routledge, surintendant au sommet de l’Institut du risque mondial de 2021, événement virtuel le 29 septembre 2021

Avant tout, je tiens à souligner que je m’adresse à vous depuis le territoire traditionnel non cédé de la Première Nation Anishnaabeg. L’occasion qui m’est donnée d’être présent sur ce territoire aujourd’hui me remplit de gratitude. Je suis par ailleurs conscient que les personnes qui se joignent à nous aujourd’hui travaillent peut-être dans un autre territoire traditionnel autochtone.

En cette veille de première Journée nationale de la vérité et de la réconciliation, il me semblait d’autant plus poignant de le souligner. Demain, je vous invite à prendre un moment pour réfléchir aux séquelles laissées par les pensionnats auxquels ont été envoyés de force plus de 150 000 enfants métis et inuits et de Premières Nations entre 1870 et 1997. Je vous encourage par ailleurs fortement à lire le rapport final de la Commission de vérité et réconciliation du Canada.

J’aimerais commencer ce discours par une citation qui m’a beaucoup fait réfléchir lors de mes premiers mois au BSIF. J’y reviendrai à la fin de mon allocution, en anglais cette fois, et je vous révèlerai qui en est l’auteur. Mais pour l’instant, rien de tel qu’un brin de mystère, une pointe de suspense et un petit exercice de français pour illuminer votre journée.

Nous devons maintenant faire face au fait que demain est devenu aujourd'hui. Nous sommes confrontés à l'urgence absolue du moment. Pour résoudre ce casse-tête qui se présente à nous et où se mêlent vie et histoire, agir trop tard est une réalité qu’on doit à tout prix éviter. L’heure n’est plus à l’apathie ou à la complaisance. L’heure est au dynamisme et aux actes positifs. 

C’est aujourd’hui la première fois que je prends la parole depuis mon arrivée au BSIF à la fin juin. L’entrée en fonction d’un nouveau surintendant intervient à un moment particulièrement important. Le système financier mondial a dû faire face à plusieurs épisodes de forte volatilité depuis le début du siècle, notamment la récession du début des années 2000, la crise financière mondiale de 2008-2009, la crise de la dette souveraine en Europe entre 2010 et 2012 et enfin, l’apparition de la pandémie de COVID-19.

Au Canada, nous avons mieux surmonté ces tempêtes que la plupart des autres pays, et le BSIF peut se féliciter d’avoir aidé le Canada à traverser ces épisodes sans trop de dégâts. Nous devons cette réussite à la vision prospective et à la capacité d’analyse du risque dont ont fait preuve mes prédécesseurs. Je suis particulièrement reconnaissant à Jeremy Rudin, à qui j’ai succédé. Il m’a légué un organisme agile et compétent, prêt à affronter aussi bien les risques que l’on voit se profiler à l’horizon que ceux qu’on ne perçoit pas encore.

Dans l’accomplissement de mes nouvelles responsabilités, je devrai toutefois partir du principe que nous observerons des périodes de forte volatilité plus fréquentes, et plus ou moins intenses, et préparer le BSIF en conséquence.

Ces périodes de volatilité peuvent émaner de sources pouvant être circonscrites. Les changements climatiques auront des conséquences sur les flux de trésorerie générés par certaines immobilisations et déclencheront parfois des changements notables dans les évaluations, changements qui pourront se faire sentir diversement au sein des entités réglementées par le BSIF. La numérisation des services financiers touchera tous les modèles d’affaires, et en menacera certains, tandis que la multiplication des cyberattaques à l’échelle mondiale ne fera qu’aggraver la volatilité générée par la numérisation.

Les changements climatiques et la numérisation représentent donc les « inconnues de sources connues » dans le contexte de risque du BSIF. En tant que surintendant, je me dois de planifier nos travaux en partant du principe que d’autres sources macroéconomiques de volatilité émergeront de sources encore inconnues.

Vous vous demanderez donc sûrement comment le BSIF compte réagir aux perspectives et aux changements que présente ce contexte de risque?

En tant que dirigeant, je pourrais vous répondre de deux façons :

1. nous allons nous adapter petit à petit aux difficultés et perspectives inhérentes au contexte de risque, ou
2. le contexte de risque exige que nous transformions notre approche et notre organisation pour répondre aux perspectives et difficultés extraordinaires qui nous attendent.

Avec l’appui et l’encouragement de mes collègues au BSIF, j’ai opté pour la deuxième solution. J’aimerais donc maintenant vous donner un aperçu de la façon dont le BSIF opérera sa transformation.

Elle s’articulera en fait autour de composantes externes et internes. Même si je soupçonne que les personnes qui m’écoutent aujourd’hui s’intéressent plus au volet externe, je vais aborder les deux.

Je suis conscient que vous êtes nombreux à vouloir en savoir plus sur la position du BSIF en matière de distribution de fonds propres, de prêts à l’habitation et de prêts hypothécaires résidentiels, et d’autres questions qui ont été soulevées pendant les élections fédérales de cette année. J’ai bien peur d’en décevoir certains, mais je ne traiterai pas de ces questions aujourd’hui, et je crois qu’il est important que je vous explique mes raisons.

Le BSIF est un organisme fédéral placé sous l’autorité et la responsabilité du ministre (des Finances) – je cite ici directement de la Loi sur le BSIF. Dans l’interrègne entre la fin des élections et la formation du gouvernement, il est, à mon avis, inapproprié d’aborder des questions de politique publique déterminantes.

Je vais commencer par nos travaux de transformation externes. Par externes, je veux parler des changements qui touchent les entités que nous réglementons. Je poursuivrai dans quelques minutes par nos travaux internes.

Transformation de la stratégie du BSIF

Le BSIF est à la fois un organisme de surveillance et de réglementation : il surveille les institutions pour s’assurer qu’elles sont en bonne santé financière et adopte des règlements pour inciter chaque institution financière fédérale (IFF) à adopter des politiques et des procédures conçues pour contrôler et gérer les risques qui menacent sa situation financière.

Compte tenu de ce que je vous ai dit au sujet des risques que posent la numérisation et les changements climatiques, vous ne serez pas surpris d’apprendre que je crois que le BSIF devra innover de façon audacieuse à l’égard de ces deux volets dans son approche de la réglementation.

Je vais commencer par aborder la question des changements climatiques.

Approche du BSIF à l’égard des changements climatiques

Dans son dernier rapport, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) fait valoirqu’« à moins de réductions immédiates, rapides et massives des émissions de gaz à effet de serre, la limitation du réchauffement planétaire aux alentours de 1,5 °C, ou même 2 °C, sera hors de portée ».

Nous en sommes tous témoins, les événements extrêmes qu’on disait ne se produire qu’une fois par siècle sont de plus en plus fréquents. Les épisodes de sécheresse, les feux de forêt et les inondations suivent des cycles plus courts que ceux prévus par les précédents modèles climatiques, parallèlement à la hausse des températures à l’échelle mondiale. Pour éviter les conséquences encore plus graves d’un réchauffement supérieur à 1,5 °C, plusieurs États, dont le Canada, s’efforcent d’atteindre des émissions de gaz à effet de serre (GES) nettes nulles d’ici 2050.

Si le mandat du BSIF ne fait pas mention des changements climatiques, il rend l’organisme responsable d’accroître la confiance du public envers le système financier canadien. Pour atteindre la carboneutralité d’ici 2050, l’économie canadienne devra s’adapter. Le système financier du Canada permettra de favoriser cet ajustement, et le BSIF doit donc veiller à ce que les IFF et les régimes de retraite fédéraux (RRF) soient capables de gérer les risques qui vont de pair avec cet ajustement.

Nous allons donc innover et adapter nos pratiques de réglementation, et ce, sans plus tarder. Si nos priorités s’articulent autour de nombreux éléments, je vais en souligner deux aujourd’hui.

Premièrement, nous élargissons nos activités de relations externes. Nous savons que les jugements émis dans le cadre des activités de surveillance doivent tenir compte de tous les autres acteurs économiques et des mesures prises par des tiers. Nous avons donc renforcé nos activités de concertation et d’engagement auprès de nos interlocuteurs nationaux et internationaux.

Nous avons collaboré avec nos vis-à-vis de la Banque du Canada sur un projet pilote qui consiste à utiliser des scénarios liés aux changements climatiques afin de mieux comprendre les risques que la décarbonisation de l’économie comporte pour le système financier. Un petit groupe d’institutions représentant le secteur bancaire et le secteur de l’assurance ont participé au projet. Un premier rapport sur ces travaux sera publié d’ici la fin de l’année.

Nous avons également lancé l’une des plus vastes consultations de l’histoire du BSIF sur la façon dont les IFF et les RRF définissent, déterminent, mesurent et renforcent la résilience face au risque climatique. Les résultats de cette consultation seront publiés cet automne.

Deuxièmement, compte tenu des risques climatiques et des mesures prises à cet égard à l’échelle internationale, il n’est aujourd’hui plus possible d’attendre pour opérer la transition à une économie carboneutre. Il est peut-être difficile de prendre des mesures aujourd’hui, mais elles seront encore plus risquées si l’on attend. C’est pourquoi la communication d’informations financières sur le risque climatique et la gestion de ce type de risque par les IFF canadiennes constitueront des axes de travail de plus en plus importants au cours de mon mandat de surintendant.

Nous sommes conscients d’être au service de tous les Canadiens aux quatre coins du pays, et nous leur promettons d’agir avec transparence et ouverture d’esprit. Nous savons que les coûts d’adaptation ne seront pas les mêmes selon les régions, et nous avons un devoir envers tous les Canadiens de comprendre les répercussions sur leurs économies locales. C’est pourquoi nous mettrons en place, à terme, des exigences de communication agiles pour les banques et les sociétés d’assurance, d’une manière qui tient compte des inégalités des résultats, et qui réduit ces dernières au maximum, partout au Canada.

C’est pourquoi nous envisageons des moyens d’assurer, de manière responsable, que la communication d’informations financières sur le risque climatique par les IFF et les RRF réponde aux attentes des Canadiens et des intervenants du marché des capitaux. Notre objectif, à court ou moyen terme, est de favoriser la prise de décisions adaptées par les entités que nous réglementons au chapitre du risque climatique. On ne saurait prendre les bonnes décisions sans disposer des bonnes informations, lesquelles ne peuvent découler que d’une bonne communication.

Au Canada et ailleurs, bien des efforts sont déployés pour améliorer la communication d’informations financières sur le risque climatique. Notre position actuelle à cet égard consiste à suivre l’évolution de la situation auprès des organismes nationaux de réglementation des valeurs mobilières et, à l’échelle internationale, auprès de l’International Accounting Standards Board (IASB), de l’IFRS Foundation et de l’Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV). Pour l’instant, il n’y a toujours pas de convergence d’exigences claires et comparables à ce sujet.

De nombreuses institutions financières ont adopté les recommandations du Groupe de travail sur l’information financière relative aux changements climatiques (GIFCC), mais il est clair que la communication de données de qualité, tout du moins à l’heure actuelle, ne suffit pas à assurer la transparence du marché sur le plan du risque climatique, tel que l’ont imaginé les partisans du GIFCC.

Le BSIF doit donc envisager la communication d’informations dans le cadre de son mandat. Il doit notamment déterminer si le cadre du GIFCC, ou d’autres cadres, sont suffisants. Il doit aussi tenir compte des nuances qu’implique l’application d’un cadre raisonnable pour les banques, les sociétés d’assurance et les régimes de retraite selon leur taille et leur complexité.

L’approche du BSIF à l’égard de la numérisation

Passons maintenant à l’approche du BSIF à l’égard de la numérisation. La numérisation va de pair avec le potentiel d’innovation, qui, au bout du compte, permet d’apporter des avantages supplémentaires aux consommateurs canadiens. Toutefois, les Canadiens attendent également des organismes de réglementation qu’ils modèrent, et non limitent outre mesure, les innovations, d’une manière qui favorise la stabilité financière.

Le fait que la numérisation peut toucher différents acteurs de différentes manières et à différents moments rend la question encore plus complexe pour le BSIF. Les effets du risque lié à la numérisation ne sont donc pas égaux.

Nous continuons de chercher à mieux comprendre le risque lié à la numérisation, et à mieux y répondre, grâce à nos consultations publiques, à nos travaux de surveillance, à nos groupes de travail internes et à nos échanges avec d’autres organismes de réglementation. J’aimerais donc vous présenter quatre problèmes liés à la numérisation sur lesquels travaille le BSIF.

Si les nouveaux modèles d’affaires déplacent la conception, la production, la distribution et la consommation des services financiers vers des régions situées à l’extérieur de notre périmètre de réglementation, ces activités restent touchées par les risques qu’il nous incombe de connaître et auxquels nous devons nous adapter.

Le Canada a la possibilité de favoriser l’innovation dans les services financiers, aussi bien auprès des nouveaux venus que des institutions réglementées. À ce titre, nous examinerons les possibilités de faciliter l’entrée de concurrents dans l’espace réglementé tout en assurant des règles du jeu équitables pour toutes les entités fournissant des services financiers aux Canadiens.

Parmi ces nouveaux venus, certains peuvent dépendre des mêmes fournisseurs de services que ceux auxquels font appel les institutions que nous surveillons, ce qui renforce encore plus la nécessité de bien comprendre le risque lié aux tiers. Nous nous sommes jusqu’ici concentrés sur la dépendance des IFF à l’égard des tiers et des fournisseurs de services de quatrième et cinquième niveaux, et nous avons mis en évidence cinq possibilités d’amélioration de la gestion du risque lié aux tiers dans l’ensemble du secteur financier, à savoir la gestion des incidents, la sécurité des données et l’accès, l’évaluation du risque, la continuité des activités essentielles et la capacité à gérer le risque lié à l’infonuagique. Ces améliorations feront l’objet de consignes dont la publication est prévue pour le début de l’année prochaine.

Au chapitre du cyberrisque, nous avons mis à jour, en août, nos exigences concernant le signalement des incidents liés à la technologie et à la cybersécurité, et publié une nouvelle autoévaluation en matière de cybersécurité. Cet automne, nous publierons également une version à l’étude de nos consignes en matière de gestion du risque lié aux technologies et du cyberrisque. Ces publications constituent de simples étapes vers un objectif à plus long terme qui est d’améliorer les échanges de données sur le risque et de renforcer les relations de confiance entre les institutions, les organismes de réglementation et les nouveaux acteurs du système financier.

La question de l’innovation dans le domaine des cryptomonnaies, et des mesures à prendre pour l’encadrer, touche aussi bien les gouvernements, que les institutions financières et les organismes de réglementation. Par exemple, la Banque du Canada dirige les travaux analytiques fédéraux sur cette question, et le BSIF tire parti de ces travaux en adaptant la façon dont il peut évaluer la solidité des institutions financières si, et à mesure que, les monnaies numériques se multiplient. Autre exemple : les monnaies numériques pourraient influer sur les sources de financement des institutions et sur la rapidité de détérioration potentielle de leur liquidité, ce qui demandera très probablement au BSIF de revoir la manière dont il envisage et mesure ces risques financiers plus traditionnels.

Transformation organisationnelle du BSIF

Les changements climatiques, la numérisation et les risques encore inconnus, mais toujours présents (comme l’était le risque de pandémie il y a encore quelques années) représentent des dangers dont je dois tenir compte en tant que surintendant, je ne peux le nier, mais ils représentent aussi de grandes occasions. C’est pourquoi il serait bon pour le BSIF de se demander, objectivement et courageusement, si ses habitudes et pratiques organisationnelles sont adaptées à la tâche. C’est ce que j’entends par transformation interne : un travail moins visible, mais tout aussi important pour les entités que nous réglementons.

Si vous acceptez mon postulat de départ selon lequel la nouvelle normalité du BSIF pourrait être caractérisée par des épisodes de forte volatilité plus fréquents, alors vous conviendrez que le BSIF doit renforcer sa capacité à s’adapter à cette incertitude, et s’en nourrir. Au lieu de réagir aux changements ou aux incidents, le BSIF devra anticiper l’incertitude et transformer sa culture opérationnelle pour prospérer dans ce contexte de risque. Pour ce faire, il articulera sa transformation organisationnelle autour de trois grands axes : la culture, les données et son cadre de surveillance.

1. Culture : Un membre du conseil d’administration de la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC) m’a dit un jour que la culture l’emportait toujours sur la stratégie. Je ne l’ai pas cru au début, mais après quelques années d’expérience en tant que premier dirigeant, j’en ai acquis l’intime conviction. Nous allons chercher à améliorer notre culture afin qu’elle prospère dans l’incertitude. Cela signifie qu’il faut mettre davantage l’accent sur la sécurité psychologique (une culture où on ne craint pas de commettre une erreur) et la diversité (une culture où on ne craint pas d’être différent). Nous allons donc reformuler les promesses que nous nous sommes faites et les engagements que nous avons pris les uns envers les autres. Nous allons former nos dirigeants pour qu’ils représentent et incarnent ces promesses, nous allons leur donner régulièrement une évaluation tous azimuts sur le respect de ces engagements, et nous allons évaluer leur rendement à cet égard.

   Nous sommes également déterminés à travailler sur la diversité. En effet, se doter d’un effectif qui reflète la diversité de la population canadienne est un objectif stratégique valable en soi. Notre effectif doit être à l’image de la réalité et de la diversité du Canada. C’est tout simplement la bonne chose à faire. Notre objectif en matière de diversité repose toutefois sur une autre raison très importante. La diversité permet au BSIF de tirer parti de différents éclairages sur les risques auxquels nous sommes confrontés. Nous serons mieux préparés à tout ce qui se présentera à nous si notre organisme peut se doter de compétences et de mentalités variées, qui sont à l’image de la diversité canadienne.

2. Données : Au BSIF, nous tirons parti d’une approche à l’égard de la surveillance et de la réglementation qui est solide et fondée sur des principes, ce qui nous permet d’entretenir de bonnes relations avec nos interlocuteurs, lesquelles rendent possibles des analyses et des demandes de données innovantes. Toutefois, notre environnement de données actuel n’alimente pas suffisamment notre curiosité analytique. Autrement dit, nous comptons trop sur les demandes de données ponctuelles, car notre environnement de données actuel ne répond pas entièrement à nos besoins. Nous allons donc investir pour changer cela, ce qui devrait être une bonne nouvelle pour les IFF qui nous ont déjà beaucoup aidés en répondant à nos demandes de données ponctuelles.

3. Cadre de surveillance : Sur ce point, il convient avant tout de rappeler qu’au Canada, il est assez rare qu’une IFF fasse faillite, et ce, grâce à un cadre de surveillance rigoureux qui a fait ses preuves par le passé. Cependant, notre cadre de surveillance doit évoluer à mesure que notre contexte de risque change. Pour ce faire, nous avons l’intention de chercher des moyens de rendre nos activités plus transparentes pour les IFF et d’élargir notre propension à prendre des risques pour favoriser l’adoption rapide de mesures correctives.

Conclusion

L’objectif de ce discours était de préparer le terrain en vue de la transformation prometteuse et nécessaire qui se profile au BSIF. J’espère que vous êtes d’accord avec moi sur le fait que nous devons agir très vite, et que vous convenez que tout report supplémentaire ne fait qu’accroître les risques.

Puisqu’on parle d’urgence, je vais maintenant revenir sur la citation que j’ai mentionnée au début de mon allocution, laquelle est tirée d’un discours de Martin Luther King, un de mes héros personnels, qu’il a prononcé à la Riverside Church de New York en avril 1967. Ces mots me guident dans ma réflexion sur le contexte de risque avec lequel doit composer mon organisme :

 Nous devons maintenant faire face au fait que demain est devenu aujourd'hui. Nous sommes confrontés à l'urgence absolue du moment. Pour résoudre ce casse-tête qui se présente à nous et où se mêlent vie et histoire, agir trop tard est une réalité qu’on doit à tout prix éviter. L’heure n’est plus à l’apathie ou à la complaisance. L’heure est au dynamisme et aux actes positifs. 

Merci.