Préserver la résilience financière du secteur bancaire Institut du risque mondial

Communication de Ben Gully Surintendant auxiliaire du Secteur de la réglementation du BSIF

Introduction

Bonjour.

J’aimerais tout d’abord remercier l’Institut du risque mondial de me permettre de prendre la parole aujourd’hui.

La portée de vos horizons justifie bien le qualificatif « mondial » qui se retrouve dans votre nom. Et le fait que Bruce et ses collègues se soient établis au Canada atteste de la vigueur de longue date du système financier canadien.

Les dimensions nationale et mondiale de votre travail reflètent, à certains égards, l’objet de mes propos.

En effet, je tenterai d’expliquer en quoi les réformes de Bâle III, fruit d’un consensus international, jettent les bases d’un système bancaire résilient et en quoi la mise en œuvre au pays de ces réformes permettra de renforcer le régime réglementaire en place et la sûreté et la solidité des banques canadiennes.

Et pour dissiper tout doute qui pourrait subsister, la dernière vague de réformes de Bâle III tire à sa fin, ce qui a pu sembler peu probable au cours des dernières années.

Résilience du système bancaire

Il y a quelques mois, Jeremy Rudin, notre surintendant, a parlé de la vigueur soutenue des banques canadiennes face à la pandémie. Comme il l’a dit à cette occasion, « … le système bancaire canadien continue de faire preuve de résilience, un constat qui est reconnu partout dans le monde. Bien entendu, ce n’est pas une raison pour nous reposer sur nos lauriers, que ce soit à l’échelle du secteur ou du BSIF^{Note de bas de page 1}. »

Aujourd’hui, même si le nombre de Canadiens vaccinés augmente tous les jours, l’avenir demeure bien incertain. Nous ne devons pas perdre de vue les risques sur lesquels nous devions déjà porter notre attention avant la pandémie, notamment ceux découlant de l’endettement des ménages et des entreprises. Il nous faut donc tous demeurer aux aguets, en particulier face à ce qui s’annonce un cheminement lent et incertain pour sortir le Canada de la pandémie.

Les banques, partout au pays, ont su relever les défis multiples et en constante évolution engendrés par la pandémie, et le Canada en est ressorti plus fort. Notre secteur bancaire reposant sur de solides bases, le système financier continue de bénéficier des retombées qui en découlent alors même que l’économie sur l’ensemble du territoire fait face à une panoplie de pressions sans précédent.

De plus, au moment où la pandémie s’amorçait il y a un peu plus d’un an, le BSIF avait commencé, dans la foulée de la crise financière mondiale, à renforcer le régime de réglementation canadien et était donc déjà bien préparé. Nous étions en relativement bonne position et prêts à relever les défis alors inconnus qui nous attendaient, peu importe l’ampleur de ces défis et leur chevauchement.

Nous avons agi ainsi parce que nous estimons qu’il y va de l’intérêt du Canada et des institutions financières fédérales d’adhérer à des normes internationales bien conçues, car la mise en œuvre au pays de telles normes contribue à la solide réputation de notre système financier et aide les banques canadiennes à inciter des investisseurs tant canadiens qu’étrangers à injecter capitaux et financement.

Les marchés financiers sont tributaires de la confiance qu’on leur porte et mondiaux de nature; il est donc impératif que les règles qu’applique le BSIF demeurent crédibles sur la scène internationale. Il s’agit donc d’instaurer des règles qui sont conformes aux cadres convenus à l’international et qui sont appliquées aux banques d’autres administrations actives à l’échelle mondiale. En outre, l’engagement du Canada envers ces normes nous permet d’influencer le dialogue international, ce qui est important étant donné l’ampleur des retombées économiques pour le commerce, les placements et la coopération internationale^{Note de bas de page 2}.

Ce qui me ramène à mon sujet principal, à savoir comment la mise en place par le BSIF du dispositif de Bâle III crée des conditions propices à un système bancaire encore plus solide et résilient.

Dernières réformes de Bâle III

La résilience continue du secteur bancaire met en évidence la nécessité de bien concevoir la réglementation prudentielle. Les réformes de Bâle III soulignent l’importance que jouent les fonds propres et la liquidité pour la viabilité d’une banque. Bien entendu, les fonds propres étant la mesure de la capacité d’une banque d’absorber les pertes, et la liquidité, la mesure de la capacité d‘une banque de s’acquitter de ses obligations, comme les dépôts, à leur échéance.

Les réformes de Bâle III sont un regroupement d’améliorations récemment convenues et déjà annoncées qui sont apportées aux normes internationales élaborées après la crise financière mondiale, soit depuis 2009.

Mis au point par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB), le dispositif de Bâle est un ensemble consolidé de normes de fonds propres, de levier et de liquidité applicables aux banques qui a évolué au fil des conditions du marché.

Bâle III s’appuie sur les assises et les limites des deux dispositifs précédents.

L’Accord de Bâle I sur les normes de fonds propres a fourni aux organismes de réglementation du secteur financier une norme mondiale sur laquelle axer leur réflexion au sujet de la suffisance des fonds propres. Quant à Bâle II, il a permis de mieux tenir compte des risques sous‑jacents dans les exigences de fonds propres réglementaires et de renforcer le rôle de la surveillance et de la discipline de marché dans la réalisation de rigoureux résultats d’un point de vue prudentiel^{Note de bas de page 3}.

Après plus de dix longues années consacrées à l’élaboration et au peaufinement des normes de Bâle postérieures à la crise financière mondiale, nous sommes enfin parvenus à la ligne d’arrivée et pouvons mettre la dernière main à ces changements dans le cadre de l’ensemble consolidé des réformes de Bâle III.

La COVID-19 a mis en pause la mise en œuvre des réformes à l’échelle mondiale pour permettre au système financier de concentrer ses efforts sur la pandémie, mais nous nous attardons à nouveau au déploiement final de ces réformes avant la date de la mise en œuvre prévue au Canada, soit l’exercice 2023. Il est impératif, à notre avis, de préserver la résilience du système financier en tenant compte des leçons tirées de la crise financière mondiale et en permettant aux organismes de normalisation d’aller de l’avant et de se concentrer sur les menaces et les vulnérabilités de l’avenir.

Trois grands principes pour la mise en œuvre

Le BSIF s’appuiera sur les trois grands principes que voici pour mettre en œuvre les réformes de Bâle III :

1. Adaptation au contexte canadien
2. Établissement des bonnes structures incitatives grâce à une plus grande cohérence et sensibilité au risque
3. Rehaussement de la proportionnalité

Principe 1 : Adaptation au contexte canadien

Passons au premier principe : l’adaptation au contexte canadien.

Depuis toujours, le BSIF participe activement aux travaux du CBCB. Nous sommes déterminés à contribuer à l’élaboration et à la mise en place de normes internationales applicables aux banques actives sur la scène internationale et notre engagement est essentiel pour garantir au Canada de bons résultats dans le cadre d’un système financier mondial qui fonctionne rondement.

En même temps, la finalisation des normes mondiales n’est que la première étape dans l’instauration au pays de règles en matière de suffisance des fonds propres et des liquidités. Ces normes ne sont qu’un point de départ dans l’élaboration de règles nationales. Certains points se prêtent à l’interprétation ou laissent certains choix; nous devrons donc les clarifier en vue de leur application au pays et les soumettre à une consultation publique robuste afin de garantir que notre approche demeure bien éprouvée et comprise.

La réglementation publique est, certes, un bon point de départ pour déterminer la suffisance des fonds propres et des liquidités, mais les modèles d’affaires et les pratiques de gestion du risque des banques varient considérablement et il est difficile de tenir compte de toutes ces différences dans une seule règle. Voilà pourquoi nous estimons que la surveillance—l’examen et l’évaluation du risque aux fins de la sûreté et la solidité des institutions financières—est un volet essentiel du processus de détermination de la suffisance des fonds propres et des liquidités.

Nous croyons également que l’efficacité du régime de surveillance passe par la production de rapports financiers rigoureux. La transparence est synonyme de respect de nos exigences d’ordre prudentiel et, avec des audits de grande qualité, elle renforce la vigueur et la résilience du système canadien. Nous savons aussi que les relevés réglementaires sont de plus en plus complexes sous l’effet de diverses conséquences, comme celles des réformes de Bâle III.

Ainsi, le BSIF a récemment publié un document de travail aux fins de consultation intitulé Assurance fournie par les relevés de fonds propres, de levier et de liquidité dans lequel il propose des améliorations pour mieux harmoniser les attentes en matière d’assurance et invite les parties intéressées à lui faire part de leurs observations pour l’aider à préparer des consignes à l’intention des auditeurs externes et des banques.

Principe 2 : Établissement des bonnes structures incitatives grâce à une plus grande cohérence et sensibilité au risque

Passons au deuxième principe.

Les grands ajustements apportés au cadre national de fonds propres visent à améliorer la sensibilité au risque des règles de fonds propres et à fournir les bonnes structures incitatives aux banques.

Les dernières réformes de Bâle III renforcent la sensibilité au risque du cadre en interdisant ou en limitant le recours à des modèles dans des domaines où la gamme des résultats que produisent les modèles en question donne lieu à une variabilité injustifiée entre les institutions et à une variation des normes de fonds propres qui pourrait ne pas être appropriée.

Par exemple, nous avons retiré aux banques ayant recours à l’approche fondée sur les notations internes à l’égard du risque de crédit la capacité d’estimer certains paramètres des portefeuilles dont la probabilité de défaut est faible, comme ceux des expositions sur les institutions financières et les grandes sociétés. Nous avons aussi fixé un plancher sur certains paramètres d’entrée utilisés dans le calcul des exigences de fonds propres au titre du risque de crédit visant les expositions sur la clientèle de détail.

De plus, Bâle III harmonise mieux les fonds propres et le risque en vertu de l’approche standard de calcul du risque de crédit en adoptant des règles plus sensibles au risque comme des coefficients de pondération du risque plus variés pour diverses catégories d’actifs, par exemple, l’immobilier résidentiel et commercial, plutôt qu’une exigence unique de fonds propres au titre du risque.

Nous estimons que cette approche permet aux banques de prendre la décision d’accorder un prêt davantage en fonction de leur propension à prendre des risques. Dans le cadre de la consultation en cours et pour le confirmer, nous menons une étude d’impact quantitative afin d’évaluer l’incidence des changements proposés sur les institutions canadiennes.

Principe 3 : Rehaussement de la proportionnalité

Bien entendu, Bâle III a été élaboré en fonction des grandes banques qui exercent des activités à l’échelle internationale. Or, bon nombre des grands principes du cadre visant à renforcer la résilience, comme améliorer la sensibilité au risque et les structures incitatives pour y contribuer, peuvent être appliqués en rehaussant la proportionnalité, notre troisième principe.

D’autres pays, les États‑Unis par exemple, distinguent depuis longtemps et de façon plus nette les attentes envers les banques selon leur taille et leur complexité. Nos efforts de préparation à la mise en œuvre de Bâle III nous ont tout naturellement donné l’occasion de nous pencher sur le cadre réglementaire général des banques et de revoir le régime appliqué aux fonds propres et aux liquidités des petites banques non actives à l’échelle internationale.

En prenant les réformes de Bâle III comme point de départ, nous avons élaboré des propositions purement canadiennes et adaptées plus étroitement aux risques qui pèsent sur nos petites institutions. Les propositions visent à concilier la nécessité d’améliorer la sensibilité au risque des normes applicables aux petites banques et d’aider à réduire la complexité des cadres afin qu’ils soient plus efficaces et qu’ils servent mieux leurs objectifs.

Il y a un peu plus d’un mois, nous avons énoncé ces propositions dans un projet de ligne directrice intitulé Normes de fonds propres et de liquidité des petites et moyennes institutions de dépôt (PMB).

La nouvelle ligne directrice se veut un outil de référence destiné à aider les instances compétentes à comprendre quelles parties des lignes directrices Normes de fonds propres, Exigences de levier et Normes de liquidité s’appliquent aux PMB et elle vient donc compléter ces lignes directrices.

Nous avons également intégré certaines nouveautés canadiennes aux exigences de fonds propres et de liquidité au titre du premier pilier pour aider à réduire la complexité des cadres visant les petites institutions^{Note de bas de page 4}.

Valeur des consultations publiques pour la mise en œuvre

Les trois principes qui guident l’approche du BSIF aux fins de la mise en œuvre au pays de Bâle III sont d’une importance capitale pour le Canada.

Nous reconnaissons également qu’il n’y aura peut-être pas toujours un lien aussi étroit que nous le voudrions entre l’intention et l’exécution. Voilà pourquoi nous avons amorcé, le mois dernier, de vastes consultations publiques sur nos propositions concernant Bâle III et les PMB et nos exigences révisées de communication financière au tire du troisième pilier^{Note de bas de page 5}. Le BSIF accepte les commentaires sur ses propositions jusqu’au 4 juin et ceux sur les exigences révisées en vertu du troisième pilier, jusqu’au 2 juillet. Au moment de la publication de la version finale, à la fin de 2021, il affichera sur son site Web un sommaire des commentaires reçus.

Je tiens à souligner qu’à notre avis le moment est bien choisi pour aller de l’avant avec ces changements. Nous croyons qu’il est impératif de mettre en œuvre de façon intégrale et cohérente Bâle III pour préserver la résilience du système financier et que cela fait partie intégrante de la réglementation appliquée par le BSIF au Canada.

La mise en œuvre en temps opportun nous permet également d’aller au-devant des nouveaux risques et de dire « mission accomplie », ce qui nous aide à nous concentrer sur la nouvelle normalité et à nous préparer à faire face à l’imprévu.

Bref, nous avons consacré suffisamment de temps à préparer les réformes de la réglementation dans la foulée de la crise financière mondiale. Mettons les en place et concentrons nous sur les leçons tirées de la pandémie et la suite des choses.

Avenir de la réforme de la réglementation

Nous nous attachons toujours à terminer la dernière vague des réformes de Bâle III et à gérer les risques financiers et les vulnérabilités qui existaient avant la pandémie, mais la crise sanitaire découlant de la COVID-19 et l’évolution de l’environnement du risque au sens large posent de nouveaux défis pour la conception de la réglementation des banques dans l’avenir. En outre, la vision du BSIF, cultiver la confiance, rester vigilant, s’améliorer continuellement, nous rappelle qu’il importe de sans cesse renforcer la réglementation prudentielle.

Qu’est ce qui s’annonce au chapitre de l’évolution de la surveillance prudentielle du risque?

À mon avis, il y a deux choses importantes auxquelles il faut réfléchir sérieusement.

1. Souplesse dans la nouvelle normalité

Le dispositif de Bâle III n’est, comme son nom l’indique, qu’un dispositif. Il énonce une norme internationale minimale sur laquelle peuvent s’appuyer les organismes nationaux de réglementation pour mettre au point leurs propres règles concernant les exigences de fonds propres, de levier et de liquidité tout en reconnaissant que la mise en œuvre nationale peut différer dans certains cas.

La souplesse est une composante souhaitable, en fait nécessaire, de ce dispositif, en particulier pour évoluer dans un monde de plus en plus volatile et incertain. Aujourd’hui, plus que jamais, nous avons besoin de règles qui peuvent s’adapter efficacement à des conditions changeantes sans miner la crédibilité de la réglementation prudentielle.

Nous avons été à même de constater, surtout au cours de la dernière année, qu’il faut des cadres de conception de la réglementation plus dynamiques, et d’en voir les avantages. C’est en partie la raison pour laquelle nous avons élaboré des principes généraux qui sont venus encadrer les mesures réglementaires prises pendant la pandémie afin de garantir que lesdites mesures sont crédibles, cohérentes, nécessaires et adaptées aux circonstances.

Au début de la pandémie de COVID-19, nous avons pris des mesures décisives et prudentes en vue de renforcer la résilience financière des banques et des sociétés d’assurance en imposant des restrictions provisoires sur la distribution des fonds propres et notamment l’interdiction de racheter des actions, d’augmenter les dividendes réguliers et d’accroître la rémunération des dirigeants.

Voilà un peu plus d’un an que ces mesures ont été mises en place et nous continuons à suivre de près les conditions générales engendrées par la pandémie de COVID-19 pour déterminer s’il convient de lever maintenant ces restrictions.

Le BSIF avance avec prudence compte tenu de l’incertitude entourant la pandémie de COVID-19 qui persiste et il a décidé de maintenir les restrictions tant et aussi longtemps qu’elles seront adaptées aux circonstances et jusqu’à ce que nous ayons une meilleure idée de la voie à suivre pour sortir de la pandémie. Nous poursuivons l’examen de nos attentes concernant la distribution des fonds propres et les décisions au sujet de la levée de ces restrictions seront communiquées rapidement, en toute transparence et bien à l’avance.

S’agissant des réformes de Bâle III et de l’approche du BSIF, les exigences relatives aux réserves de fonds propres et de liquidité peuvent aussi varier selon les conditions et les niveaux de fonds propres. Il était particulièrement important de prévoir une souplesse du genre compte tenu de ce que nous avons tous vécu au cours des 14 derniers mois.

Nous avons agi ainsi parce que nous avions besoin de plus de souplesse dans l’application des règles que nous l’avions peut être envisagé avant 2020. Je soupçonne aussi qu’il faudra conserver cette approche plus souple pour concevoir les règlements et les politiques dans l’avenir si nous voulons tenir efficacement compte de l’environnement de risque.

2. Réaction aux risques nouveaux et ceux en évolution

Même si les réformes de Bâle III favorisent la résilience, elles ne peuvent être isolées d’autres facteurs qui influent sur la résilience institutionnelle et systémique. Les risques financiers qui existaient avant la pandémie de COVID 19 ne se sont pas volatilisés de la scène mondiale. En fait, certains ont gagné en importance et de nouveaux risques font leur apparition.

Le risque lié aux technologies et les risques découlant des répercussions des questions environnementales, sociétales et de gouvernance (ESG) pourraient se matérialiser en risques financiers si on ne les suit pas de près. De même, il faut évaluer les caractéristiques et les risques des nouvelles catégories d’actifs, comme les cryptoactifs, pour déterminer comment concevoir un régime prudentiel adéquat pour les expositions des banques.

Par extension, le BSIF pourrait intégrer ces risques aux processus de réglementation ou de surveillance ou aux deux selon les risques prudentiels, ce qu’il sait de ceux ci et son approche, qui évolue sans cesse, à l’égard des attentes en matière de gestion du risque envers les institutions financières.

Conformément à notre mandat, nous favorisons donc une plus grande participation avec les instances sectorielles dans le dossier de ces familles de risques en évolution, des consultations à plus grande échelle et plus ouvertes sur le risque lié aux technologies et le risque climatique^{Note de bas de page 6} venant éclairer la voie que nous devons suivre pour faire face avec prudence à ces risques.

Sur la scène internationale, le Comité de Bâle met aussi l’accent sur ces risques non financiers. À la fin du mois dernier, il a diffusé des principes relatifs à la résilience et au risque opérationnels pour permettre aux banques d’être mieux à même d’affronter des événements défavorables graves, de s’y adapter et de reprendre leurs activités^{Note de bas de page 7}. Dernièrement, il a aussi publié des rapports d’analyse du risque climatique qui portent notamment sur les canaux de transmission de ce risque au système bancaire et l’examen des méthodes de mesure du risque financier lié aux changements climatiques^{Note de bas de page 8}.

Dans son programme de travail de 2021-2022, le Comité de Bâle énonce des priorités clés sur certains fronts importants, dont la résilience et la reprise face à la COVID 19, l’analyse et l’atténuation transversales des risques et l’évaluation de la mise en œuvre de Bâle III^{Note de bas de page 9}. Nous avalisons ces priorités, car nous savons qu’elles nous seront fort utiles pour composer avec un environnement de risque de plus en plus diversifié et incertain.

Pas de temps à perdre

Il n’y a pas de risque plus grand pour la résilience financière que le relâchement de notre vigilance. Nous devons donc demeurer sur nos gardes.

En conclusion, je tiens à réitérer qu’il est essentiel de mettre les réformes de Bâle III en œuvre en temps opportun pour donner suite aux priorités d’ordre prudentiel du BSIF. Les innovations règlementaire visant les fonds propres, le levier financier et la liquidité sont essentielles pour préserver la résilience financière.

En même temps, une saine réglementation doit continuer de s’assortir d’une surveillance rigoureuse et d’une communication par les banques des renseignements pertinents.

Ainsi, il ne faut pas tarder à mettre en œuvre la dernière série des réformes de Bâle III. La crise financière mondiale nous a asséné des leçons que nous devons garder en mémoire et le contexte actuel pose des risques qui n’attendront pas que l’on agisse.

N’hésitez pas à nous faire part de vos commentaires sur Bâle III et nous avons hâte de discuter plus largement de l’avenir de la réglementation des fonds propres des banques pour aborder les diverses innovations qui se produisent dans le secteur financier à un rythme accéléré.

Je vous remercie de m’avoir écouté et je répondrai maintenant volontiers à vos questions.