De saines pratiques de souscription de prêts hypothécaires : pierre angulaire de la stabilité - Communication devant l’institut C.D. Howe, Toronto (Ontario), le 24 janvier 2020

Introduction

Bonjour à tous, et merci de prendre le temps de vous joindre à moi aujourd'hui.

Merci pour votre accueil chaleureux et à l'Institut C.D. Howe de m'avoir invité à prendre la parole. Quel endroit formidable pour discuter des grands enjeux de l'heure!

Aujourd'hui, je vais vous parler de stabilité financière au Canada, et du rôle décisif que joue le secteur du financement résidentiel. Plus précisément, je vous expliquerai comment le BSIF, en protégeant les déposants et autres créanciers, contribue du même coup à préserver la solidité des prêteurs et la stabilité du système financier du pays.

J'imagine que tout le monde ici a déjà obtenu un prêt hypothécaire, ou songé à le faire. La démarche peut être aussi angoissante que porteuse d'espoir. Comme nous le savons tous, si le marché hypothécaire était mis à mal, c'est l'économie canadienne tout entière, et donc tous les Canadiens, qui en pâtiraient.

De saines pratiques de souscription de prêts hypothécaires profitent à la fois aux prêteurs et aux emprunteurs, en plus de contribuer à la stabilité de l'économie. Mais qu'entend-on par stabilité? Cela signifie que nous devons constamment nous tenir prêts à réagir aux aléas du cycle économique, ce qui demande une surveillance attentive des risques, et un plan réfléchi pour accomplir notre mandat prudentiel.

Sans perdre de vue ces objectifs, il faut reconnaître qu'une maison à soi demeure, pour beaucoup de Canadiens, un projet ambitieux et, pour d'autres, leur possession la plus précieuse. Or, un relâchement des pratiques de souscription hypothécaire mettrait ces rêves en péril.

Nous sommes conscients que le BSIF n'a qu'une prise limitée sur les enjeux plus vastes du marché immobilier canadien. Plusieurs autres organismes fédéraux jouent aussi un rôle, déterminé par leur mandat respectif. Par exemple, l'Agence de la consommation en matière financière du Canada et la Société canadienne d'hypothèques et de logement aident les consommateurs à faire des choix éclairés en leur donnant accès à une mine d'information sur leur site Web.

Pour assurer la cohésion du cadre de réglementation, les organismes fédéraux se rencontrent régulièrement pour discuter en toute franchise de l'efficacité de leurs outils respectifs et des ajustements qu'ils comptent apporter à leurs stratégies.

Le but du BSIF n'est pas de gérer la demande de logements ou de crédit hypothécaire, même s'il est vrai que ces questions peuvent détourner l'attention de ce qui constitue le cœur de notre travail. En réalité, le mandat du BSIF est plutôt de voir au-delà du contexte immédiat, d'envisager ce qui pourrait mal tourner, et d'intervenir en fonction des risques.

Au cours des dix dernières années, les efforts du BSIF pour promouvoir de saines pratiques de souscription des prêts hypothécaires ont incité les prêteurs à se doter de mécanismes de gouvernance et de pratiques de gestion des risques robustes. Ils sont ainsi mieux protégés contre les risques qui surgissent à l'heure où la pression pour assouplir les critères d'octroi des prêts est exacerbée par les prix élevés de l'immobilier. Tout le monde y gagne, les institutions comme les consommateurs; c'est là la pierre d'assise de notre travail.

Maintenant que la table est mise, permettez-moi de vous parler d'une directive phare du BSIF dans le domaine du financement résidentiel : la ligne directrice B-20.

Pourquoi la ligne directrice B-20?

Alors, pourquoi vous parler de la ligne directrice B-20? Le BSIF se concentre sur le maintien de saines pratiques de souscription des prêts hypothécaires au sein des institutions financières. Une souscription prudente améliore la situation financière des prêteurs et, par voie de conséquence, la stabilité du système financier tout entier. B-20 concourt à ces objectifs.

L'histoire récente nous a d'ailleurs montré les conséquences d'une souscription laxiste.

Durant la crise financière, nous avons tous pu voir de nos propres yeux à quel point le relâchement des pratiques de souscription hypothécaire dans d'autres pays a mis à mal l'économie mondiale, a fait tomber quelques-unes des plus grandes banques du monde, a causé d'innombrables pertes d'emplois, a transformé certains quartiers en villes fantômes, et a laissé des familles dévastées dans son sillage.

Les pratiques de souscription prudentes des institutions canadiennes avant la crise ont été l'une de nos principales planches de salut. Mais au sortir de la crise, nous avons observé un relâchement des normes qui a accentué les vulnérabilités. Nos travaux de surveillance ne parvenaient pas à opérer le virage autant que nous l'aurions espéré, et il était logique de rendre nos attentes publiques.

La première version de la ligne directrice B-20 a vu le jour en 2012, pour donner suite aux enseignements tirés de la crise financière mondiale, au travail accompli par le Conseil de stabilité financière et aux changements que nous avions nous-mêmes observés sur le marché hypothécaire canadien.

Des révisions ont été apportées à B-20 au fil des ans, toutes en réponse à des vulnérabilités grandissantes qui résultaient, en partie, de changements dans les pratiques d'octroi des prêts et de conditions erratiques du marché du logement.

Pour qu'une ligne directrice fonctionne au mieux, son intention doit être claire. C'est pourquoi, afin de nous assurer d'être bien compris par les prêteurs, nous avons tenu des séances d'information sur la mise en application de B-20 spécialement pour eux. De plus, nous vérifions périodiquement leur conformité à B-20 lors de nos examens de surveillance réguliers, notamment en inspectant la façon dont ils mesurent et évaluent la capacité de remboursement des emprunteurs. Nos efforts pour continuellement mettre à jour nos données sur les risques et insister sur les bonnes pratiques contribuent au maintien de pratiques de souscription saines, même en période de transformation des produits et des marchés.

À notre avis, les conséquences d'une inaction face à ces risques seraient beaucoup trop grandes pour ne pas tenter d'agir, alors même que les conditions ont déjà commencé à se détériorer.

Adaptation prudente

La conjoncture économique et les pratiques du marché peuvent changer. C'est pourquoi, dans le débat sur la souscription hypothécaire, nous écoutons avec attention les arguments de tous les camps.

Après avoir passé en revue les commentaires et les données envoyés par les prêteurs hypothécaires, nous continuons d'appuyer notre travail sur notre mandat, les leçons du passé, et différents scénarios économiques plausibles. Le juste équilibre, pour le BSIF, milite en faveur de la prudence à long terme et d'une intervention précoce quand les risques l'exigent.

Avant de parler des effets de B-20, permettez-moi d'expliquer quelle était sa visée d'origine, et ce qu'elle a déjà réussi à accomplir.

La ligne directrice B-20 fait beaucoup plus que prescrire un taux admissible minimal pour les prêts hypothécaires non assurés – ce qu'on appelle habituellement la « simulation de crise ». Ce taux est souvent confondu avec un autre taux similaire, utilisé pour les prêts hypothécaires assurés.

En réalité, la ligne directrice B-20 est un guide sur la gestion des risques beaucoup plus vaste. Elle est le fruit d'un travail d'analyse exhaustif, des enseignements tirés de la crise financière mondiale, d'une étude minutieuse des marchés hypothécaires du Canada, et d'un examen méticuleux des pratiques de souscription des institutions financières.

Elle commande des politiques de souscription claires, qui exigent une information fiable et complète sur l'emprunteur, une vérification rigoureuse de son revenu, et une évaluation approfondie du bien immobilier sous-jacent.

Les emprunteurs, tout comme les prêteurs, devraient avoir une idée claire de leur capacité de remboursement, et les moyens de garder leur maison malgré un revirement soudain des conditions du marché. Un prêteur prudent évalue la capacité de l'emprunteur à résister non seulement à une hausse des taux d'intérêt, mais aussi à une augmentation des impôts fonciers, des tarifs des services publics, de son endettement et de ses dépenses et, surtout, à une diminution de son revenu ou à un changement dans son emploi.

Réponses réglementaires aux risques changeants

Dans le cadre de son mandat de surveillance, le BSIF contrôle étroitement le marché canadien du crédit hypothécaire. Il y a quelques années, on voyait des emprunteurs contracter plus d'un prêt afin de gonfler leur mise de fonds, souvent pour éviter les frais et les critères d'admissibilité à un prêt hypothécaire assuré.

En 2017, le BSIF a mis à jour la ligne directrice B-20 pour instaurer plusieurs mesures de prudence, notamment la révision du taux admissible pour les prêts hypothécaires non assurés octroyés par les banques. Force est de constater que cette décision n'a pas fait l'unanimité. Lorsque ces nouvelles mesures sont entrées en vigueur en 2018, certains prédisaient qu'elles provoqueraient une crise dans le marché de l'habitation. Assurément, ces réactions ont mis à l'épreuve notre force de caractère.

Cela dit, nous avons fait ces révisions pour préserver la qualité des normes de souscription sans égard aux conditions géographiques ou économiques. Lorsque les taux d'intérêt fluctuent, c'est tout le Canada qui est touché. Lorsque les taxes foncières changent ou que des gens perdent malencontreusement leur emploi, les effets varient et peuvent toucher n'importe quel marché à l'échelle locale, sans se limiter aux marchés sous pression.

Ainsi, pour être solides, les pratiques de souscription ne doivent pas seulement tenir compte de la fluctuation des prix de l'immobilier ou des taux d'intérêt. Les prêteurs doivent connaître les risques inhérents à l'évolution de la conjoncture économique en s'assurant que les emprunteurs ont une marge de manœuvre suffisante pour parer aux imprévus, quelle que soit leur région.

D'ailleurs, partout au Canada, tous ceux et celles qui rêvent d'accéder à la propriété ont avantage à ce que le marché de l'habitation repose sur des décisions solides. L'emprunteur de Medicine Hat, en Alberta, ou de Fredericton, au Nouveau-Brunswick, risque tout autant de faire face à des imprévus que celui de Vancouver ou de Toronto.

Résultats et évolution du marché de l'habitation

Parlons de l'état actuel des choses. La ligne directrice B-20 du BSIF a-t-elle produit les effets escomptés, soit promouvoir la rigueur des pratiques de souscription et ainsi réduire le risque qui pèse sur le système financier canadien? Nous croyons que oui.

Aujourd'hui, nous avons mis à jour certains renseignements sur notre site Web^{Note de bas de page 1}. Je ne les passerai pas en revue ici, mais permettez-moi d'en aborder quelques points.

Tout d'abord, nous continuons d'observer de légères améliorations dans la qualité des prêts, et une augmentation de la cote de crédit moyenne des emprunteurs qui contractent un nouveau prêt hypothécaire. Si ces constats sont attribuables à de nombreux facteurs, l'amélioration des pratiques de souscription en est un.

Ensuite, même si la vapeur n'a pas été renversée pour tous les indicateurs liés au crédit, les risques ne s'aggravent pas aussi rapidement qu'auparavant. En documentant la situation et en restant aux aguets, le BSIF et d'autres intervenants se préparent à réagir en cas de changement dans la conjoncture.

Renouvellements

La capacité de l'emprunteur est un aspect incontournable pour les prêteurs qui accordent ou renouvellent un prêt hypothécaire^{Note de bas de page 2}. Le BSIF considère qu'il s'agit d'une pratique raisonnable, et n'exige pas ce traitement au moment du renouvellement. Toutefois, il s'attend à ce que les prêteurs mettent à jour leur évaluation du risque pendant la durée du prêt.

Cette pratique réduit l'incertitude et les frais d'opération pour l'emprunteur, tout en encourageant les institutions à faire preuve de rigueur, selon leur propension à prendre des risques.

Certains disent que cela force l'emprunteur à garder le même prêteur pour éviter des pratiques de souscription plus rigoureuses, comme un taux admissible plus élevé.

Les contestataires soutiennent que ce manque d'options limite l'emprunteur dans sa capacité à négocier des taux concurrentiels au renouvellement. Pourtant, le BSIF n'a rien trouvé de probant pour appuyer cette affirmation en analysant les rapports des prêteurs.

Un changement de prêteur au renouvellement appelle la souscription d'un nouveau prêt hypothécaire, même si ce prêt est associé à la même habitation. Le nouveau prêteur aurait tout intérêt à vouloir vérifier que l'emprunteur respecte sa propension à prendre des risques. En d'autres termes, il lui faut appliquer son propre processus de diligence raisonnable, ce qui comprend le taux admissible. Néanmoins, l'emprunteur qui a de bonnes habitudes de remboursement, qui jouit d'un revenu stable et qui n'a pas beaucoup d'autres dettes ne manquera pas d'options s'il sonde le marché.

Nous continuerons de surveiller étroitement cette question en vérifiant les taux des nouveaux prêts et des renouvellements qui sont déclarés régulièrement. Si nous constatons des écarts, nous ferons directement le suivi auprès des prêteurs pour en connaître la raison et vérifier les mesures prises pour rectifier le tir.

Marges de crédit hypothécaires

La situation ne se limite pas aux prêts hypothécaires et à leur renouvellement. Le BSIF surveille aussi l'évolution des marges de crédit hypothécaire et des prêts combinés censés intégrer une composante amortissable et une composante non amortissable.

Pour de nombreux Canadiens, ces prêts sont attrayants en raison des occasions qu'offrent les fonds supplémentaires dont ils disposent : ils peuvent financer les études postsecondaires des enfants, aider un être cher à acheter une habitation, ou rénover leur maison.

Les institutions proposent toute une panoplie de produits de prêts combinés, chacun ayant ses propres options et caractéristiques. Nombreux sont les prêteurs qui sont disposés à octroyer ces prêts en période de stabilité économique, mais qui sont moins enclins à le faire quand les perspectives s'assombrissent.

L'évolution des produits de prêts combinés peut faciliter l'augmentation du risque de la part des emprunteurs. Le BSIF craint qu'en prenant ce genre d'engagements ouverts, certains prêteurs assument alors un risque plus grand que convenu.

En effet, ces produits combinés peuvent cacher un endettement perpétuel, même lorsque les paiements sont en règle. Il est donc plus difficile pour les prêteurs d'évaluer la qualité du crédit. La propagation des prêts combinés complique d'ailleurs la tâche des prêteurs, des marchés et des autorités de réglementation quand vient le temps de prendre des décisions en période de crise.

Actuellement, nous collaborons avec la Banque du Canada pour recueillir des données afin d'analyser les vulnérabilités potentielles de ces produits et leur incidence générale sur le marché et l'économie.

En outre, le BSIF s'attend à ce que les prêteurs examinent de près les risques découlant de leurs propres structures de prêts combinés et de marges de crédit hypothécaires. Il s'intéresse tout particulièrement aux moyens employés par les prêteurs pour assurer le suivi des fonds qui pourraient être à nouveau prêtés lorsque leur ratio prêt-valeur (RPV) dépasse 65 %.

La surveillance de ces questions permettra aux prêteurs de garder un œil sur l'apparition de vulnérabilités à plus grande échelle, notamment les points particulièrement sensibles à l'évolution de l'économie.

Travaux de surveillance et résultats

Notre suivi des marchés de l'habitation et notre surveillance des activités des institutions nous permettent de constater que les prêteurs utilisent le taux admissible prévu par la ligne directrice B-20 dans leurs normes de souscription des prêts hypothécaires non assurés. Nous nous attendons à ce que cette pratique se poursuive.

Le taux admissible fonctionne. D'une part, l'un des indicateurs observés (le ratio de prêt au revenu) montre que les emprunteurs sont de moins en moins nombreux à voir leur capacité trop étirée à l'initiation du prêt. Il s'agit d'une amélioration modeste que nous continuerons de surveiller, puisque l'évolution de cet indicateur est fonction d'autres facteurs.

D'autre part, nous n'avons pas vu de prêteurs allonger la période d'amortissement des prêts pour contourner l'effet du taux admissible. La proportion de prêts hypothécaires non assurés dont la période d'amortissement dépasse 25 ans est essentiellement restée la même.

La nécessité de faire preuve d'une diligence continue touche aussi d'autres aspects du secteur. Par exemple, les institutions ont amélioré leurs procédures de vérification des revenus (travailleurs autonomes, prêts sur la valeur nette) ainsi que la détection et la prévention des fausses déclarations concernant les prêts hypothécaires.

En examinant la situation des prêteurs, le BSIF a constaté que les exigences de vérification des revenus étaient généralement bien consignées dans les politiques. Cela dit, certains prêteurs doivent clarifier leurs politiques concernant le « portrait financier global » et la définition des revenus « déclarés » par rapport aux revenus « vérifiés ».

La plupart des prêteurs ont retiré de leurs politiques la notion de prêts hypothécaires basés sur les revenus déclarés ou ne tenant pas compte des revenus. Toutefois, nous constatons toujours des lacunes pour ce qui est de vérifier les revenus en toute indépendance et de certifier que les sources consultées sont difficiles à falsifier.

Nous surveillons les pratiques de vérification des revenus employées par les prêteurs depuis un moment déjà, et nous continuerons à le faire. Lorsque les mesures de contrôle d'un prêteur ne tiennent pas suffisamment compte du risque de fausse déclaration, nous intervenons. Nous portons une attention particulière aux prêts hypothécaires achetés. Plus le prêteur est éloigné du processus de souscription, plus les mesures de contrôle et les processus appliqués doivent être rigoureux.

Le BSIF insiste auprès des prêteurs sur l'importance d'établir des stratégies efficaces pour contrer les fausses déclarations relatives aux prêts hypothécaires. Il s'agit notamment de décrire clairement les mesures à prendre pour prévenir et détecter les fausses déclarations et pour mieux superviser l'intervention d'une partie ou d'un logiciel externe et le montage des prêts.

La vérification des revenus et les fausses déclarations relèvent des décisions de financement hypothécaire prises individuellement par les institutions. Les politiques internes des prêteurs doivent être contrôlées, et les dérogations scrutées à la loupe. Puisque les pratiques varient d'une institution à l'autre, voire d'une succursale à l'autre, il est important que les prêteurs restent vigilants.

Taux minimum admissible pour les prêts hypothécaires non assurés

Si nous prônons la solidité des pratiques de souscription, c'est pour veiller à la qualité de l'information et ainsi à la qualité des décisions de prêt. Les règles que nous fixons – en l'occurrence, le taux admissible – doivent résister aux fluctuations économiques en tenant compte de scénarios graves, mais plausibles.

C'est pourquoi nous devons rester vigilants et concentrés sur notre mandat. Malgré la dissidence, dont nous sommes conscients, la majorité des participants et des commentateurs du marché comprennent et appuient les changements apportés par la ligne directrice B-20 en 2018. Selon la dernière enquête de la SCHL auprès des emprunteurs, les deux tiers des acheteurs ont dit que le taux admissible limiterait le nombre de Canadiens qui contractent un prêt hypothécaire sans en avoir les moyens^{Note de bas de page 3}.

Deux ans plus tard, il est donc plus probable qu'on parle de l'efficacité et de la valeur ajoutée du taux admissible, et qu'on nous demande d'être très prudents avant d'apporter le moindre changement. Ces commentaires sont utiles pour nous mettre en contexte, mais une autorité de réglementation se doit de prendre les bonnes décisions, et non de plaire.

Les institutions, les marchés et les emprunteurs ont tous fini par constater les avantages du taux admissible, même si le degré de réactivité approprié fait toujours débat.

L'efficacité, l'un des principes importants

La ligne directrice B-20 se fonde sur cinq principes qui s'avèrent littéralement fondamentaux^{Note de bas de page 4}. Ils ont survécu à une analyse approfondie et à l'évolution des marchés. La solidité des pratiques de souscription présente des avantages manifestes.

Les mesures exposées dans la ligne directrice continuent de prévenir des risques qui sont toujours pertinents aujourd'hui, en favorisant la prudence à tous les stades du cycle économique. Voilà pourquoi nos travaux de surveillance continue consistent encore surtout à réviser ces normes en testant les pratiques de souscription des prêteurs et en exigeant des rapports réguliers sur divers risques pour comprendre l'évolution du crédit hypothécaire.

Le troisième principe de la ligne directrice porte sur l'évaluation, par le prêteur, de la capacité d'un emprunteur à acquitter ses dettes. Le BSIF reste persuadé que le taux contractuel majoré de 200 points de base constitue un barème d'admissibilité raisonnable pour le demandeur d'un prêt hypothécaire non assuré. C'est une mesure qui aide les emprunteurs et les prêteurs à gérer les changements de circonstances soudains, comme la perte de revenus, la hausse des taux d'intérêt ou l'arrivée de nouvelles dépenses. Elle restera donc au cœur de la ligne directrice B-20 du BSIF.

Nous sommes aussi d'avis que, sans taux admissible minimum, certains emprunteurs pourraient opter pour des prêts à taux variable ou à plus court terme qui ne sont pas forcément adaptés à leurs risques.

La ligne directrice B-20 établit ce minimum en fonction d'un taux de référence. Nous avons choisi le meilleur taux disponible à ce moment-là, c'est-à-dire le taux quinquennal affiché chaque semaine par la Banque du Canada pour les prêts hypothécaires ordinaires. Ce taux de référence est basé sur les taux affichés par les six grandes banques du Canada.

Pendant de nombreuses années, nos données indiquaient un écart d'environ 2 % entre le taux de référence et le taux contractuel moyen. Il s'agissait là d'une marge de prudence. Toutefois, cet écart s'est récemment élargi, ce qui suggère que le taux de référence est moins réactif à l'évolution des marchés qu'au moment où il a été proposé.

Nous sommes en train de revoir cet aspect de notre taux admissible, puisque le taux affiché ne joue pas le rôle que nous attendions. Comme toujours, nous communiquerons nos résultats à nos partenaires fédéraux, ce qui aidera le BSIF à bien étayer l'avis à formuler au ministre, comme en fait mention sa lettre de mandat.

Conclusion

En conclusion, le mandat du BSIF est sans équivoque : protéger les déposants, les souscripteurs et les autres créanciers en reconnaissant pleinement que les institutions doivent pouvoir faire face à la concurrence et prendre des risques raisonnables. Pour y parvenir, nous élaborons et révisons des directives réfléchies, efficaces et prudentes.

En surveillant étroitement les institutions, nous pouvons aussi détecter les problèmes potentiels en amont et intervenir pour empêcher les problèmes plus graves de s'enraciner. Toutefois, nous ne voulons pas que nos règles perturbent indûment les marchés.

Pour le BSIF, la ligne directrice B-20 produit l'effet escompté, soit d'améliorer la solidité des pratiques de souscription des prêts hypothécaires par les banques. Cela dit, si nous entrevoyons la nécessité d'apporter des changements, nous serons ouverts à procéder à des ajustements, conformément à notre mandat.

La solidité des pratiques de souscription des prêts hypothécaires profite au système financier canadien, aux institutions financières, aux emprunteurs et à tous les Canadiens. Personne ne sait à quel moment ni à quel endroit naîtra la prochaine crise ou la prochaine récession. En jouant de prudence, en prenant des décisions étayées par des preuves, en consultant ses partenaires du milieu réglementaire et en communiquant clairement ses attentes envers les prêteurs, le BSIF bâtit des fondations stables pour ce que l'avenir nous réserve.

Merci pour votre temps aujourd'hui.