Promouvoir la proportionnalité : Adapter les normes de fonds propres et de liquidité aux petites et moyennes institutions de dépôts

Propriétés du document

• Type of Publication: Document de travail
• Date: Juillet 2019

I. Introduction

Le BSIF a pour mandat de protéger les déposants, les souscripteurs et les créanciers en élaborant un cadre de réglementation pour gérer et atténuer les risques, en évaluant la sûreté et la solidité des institutions financières et en intervenant rapidement lorsque des mesures correctives sont nécessaires. Le BSIF reconnaît l'importance de permettre aux institutions financières de se mesurer à la concurrence et de prendre des risques raisonnables, et il tient les conseils d'administration et la haute direction responsables en dernier ressort de la viabilité de leurs institutions.

Tel que mentionné dans son plan stratégique^{Note de bas de page 1} de 2019-2022, le BSIF cherche à adapter ses approches réglementaires et prudentielles à la taille, la complexité et le profil de risque des institutions financières. L'initiative du BSIF qui consiste à développer un régime de normes de fonds propres et de liquidité mieux adaptées aux petites et moyennes institutions de dépôts (PMIB)^{Note de bas de page 2} découle de son objectif stratégique qui consiste à faire en sorte de mieux préparer les institutions à composer avec les risques financiers et d'accroître leur résilience à l'égard de ces risques tout en améliorant l'efficacité des cadres de fonds propres et de liquidité.

À titre de membre du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB), le BSIF participe à l'élaboration de normes internationales axées sur les banques actives sur la scène internationale. Bien que la portée du dispositif de Bâle se limite aux banques actives à l'échelle internationale, il comporte un certain degré de proportionnalité. À l'instar d'autres autorités de contrôle nationales, le BSIF a adopté diverses normes de Bâle et les a appliquées aux banques d'importance systémique ainsi qu'à des plus petites banques non actives à l'échelle internationale. À mesure que de nouvelles normes sont élaborées ou que celles existantes sont révisées, les autorités de contrôle ont pris des mesures pour veiller à ce qu'elles demeurent pertinentes et appropriées pour les petites institutions.

Comme nous l'avons annoncé dans notre document de travail de juillet 2018^{Note de bas de page 3}, le BSIF est à mettre en œuvre au pays les dernières réformes de Bâle III, dont la mise en œuvre est prévue d'ici le premier trimestre de 2022. La mise en œuvre de ces dernières réformes lui fournit l'occasion de revoir le régime de fonds propres et de liquidité des PMIB.

Le présent document de travail vise à responsabiliser davantage le BSIF auprès de ses interlocuteurs en leur permettant de mieux comprendre ses objectifs et en sollicitant leurs observations dès le début du processus. C'est en ce sens que nous vous demandons de nous faire part de vos impressions au sujet de la segmentation proposée des PMIB et des normes adaptées en matière de fonds propres et de liquidité énoncées dans le présent document.

II. Principes directeurs de cette initiative

L'initiative du BSIF visant à mieux adapter les cadres de fonds propres et de liquidité des PMIB repose sur les principes suivants.

1. Les cadres de fonds propres et de liquidité appliqués aux PMIB doivent refléter la nature, la taille, la complexité et les activités commerciales de ces institutions.
2. Les normes de fonds propres et de liquidité devraient contribuer à la protection des déposants et des créanciers et permettre aux institutions de se mesurer à la concurrence en prenant des risques raisonnables.
3. Les révisions apportées aux cadres devraient concilier la nécessité d'améliorer la sensibilité au risque des normes des PMIB et réduire la complexité des cadres afin qu'ils servent mieux leurs objectifs.
   

III. Portée de l'initiative

Les régimes actuels de fonds propres et de liquidité du BSIF se composent de trois piliers. Les normes du premier pilier renvoient aux lignes directrices du BSIF qui énoncent les normes minimales relatives aux fonds propres et à la liquidité et les normes réglementaires correspondantes en matière de rapports. Les normes du deuxième pilier renvoient aux consignes du BSIF qui énoncent les attentes en matière de prudence et de gestion des risques à l'égard des fonds propres et de la liquidité et de la supervision prudentielle connexe. Les normes du troisième pilier renvoient aux consignes du BSIF sur les normes de divulgation publique concernant les fonds propres et la liquidité.

La première étape de cette initiative portera sur les normes du premier pilier, tandis que les étapes suivantes consisteront en un examen exhaustif des lignes directrices des deuxième et troisième piliers sur les fonds propres et la liquidité applicables aux PMIB.

Les normes du premier pilier comprennent la ligne directrice Normes de fonds propres (NFP), la ligne directrice Exigences de levier (EL) et la ligne directrice Normes de liquidité (LAR). Ces lignes directrices sont davantage axées sur des règles, ce qui permet la comparabilité et assure une application uniforme entre les institutions de dépôts (ID). Toutefois, compte tenu de la nature et de la complexité variables des ID, les ratios produits par ces normes (p. ex., ratios de fonds propres fondés sur les risques, ratio de levier, ratio de liquidité à court terme) ne constituent peut-être pas la meilleure mesure des risques auxquels sont confrontées toutes les PMIB. Par conséquent, le BSIF évalue la façon dont les normes existantes en matière de fonds propres et de liquidité peuvent être modifiées pour certaines PMIB et il étudie d'autres mesures pour évaluer la suffisance des fonds propres et de liquidité.

Les cadres actuels renferment déjà des options plus simples pour les institutions de plus petite taille et moins complexes (p. ex., des coefficients de pondération des risques uniformes pour déterminer les fonds propres pour risque de crédit détenus à l'égard de certains actifs). Toutefois, il pourrait être nécessaire d'élaborer d'autres approches plus simples à l'intention des PMIB plus petites ou pour lesquelles une activité ou un risque particulier est négligeable. En outre, les approches standards peuvent ne pas être suffisamment sensibles aux risques pour certaines catégories d'actifs (p. ex., immobilier). Dans ces cas, le BSIF envisagera d'élaborer des approches plus sensibles au risque auxquels les PMIB sont exposées.

Pour favoriser l'uniformité des rapports de l'ensemble des institutions, le BSIF a mis en place un ensemble de relevés réglementaires (p. ex., le Relevé des normes de fonds propres de Bâle (RNFPB), le Relevé du ratio de levier (RRL), le Relevé du ratio de liquidité à court terme (LCR) et le Relevé des flux de trésorerie nets cumulatifs (NCCF)) qui servent à évaluer la conformité d'une institution aux normes de fonds propres et de liquidité du BSIF. Une partie des travaux d'évaluation des normes du premier pilier pour les PMIB consistera à évaluer le régime actuel de déclaration réglementaire, y compris le contenu et la fréquence des rapports réglementaires.

IV. Segmentation des PMIB

À l'heure actuelle, le BSIF réglemente 72^{Note de bas de page 4} ID, dont six BISⁱ et 66 PMIB. Ce dernier groupe englobe un large éventail de banques nationales (y compris des caisses de crédit fédérales), de filiales de banques étrangères et de sociétés de fiducie et de prêt.

Les PMIB varient considérablement sur le plan de la répartition géographique, de la clientèle et des activités (p. ex., prêts commerciaux, prêts immobiliers, prêts par carte de crédit, et activités de fiducie et de garde). Il peut également s'agir tantôt d'institutions relativement grandes, complexes et diversifiées, tantôt d'institutions de plus petite taille exerçant une seule activité. Cela étant, les PMIB font face à différents types et niveaux de risque en fonction de leur nature, de leur taille, de leur complexité et de leurs activités commerciales.

Pour tenir compte de la variation dans la vaste gamme des PMIB, le BSIF propose d'établir des critères pour classer ces institutions dans des catégories distinctes. Cette segmentation permettra d'adapter davantage les normes conformément aux principes directeurs énoncés ci-dessus. De plus, une telle approche est généralement conforme aux méthodes envisagées par les organismes de réglementation d'autres administrations^{Note de bas de page 5} ayant des objectifs semblables en matière de proportionnalité.

La segmentation des PMIB reposera sur une combinaison de critères qualitatifs et quantitatifs pour classer les institutions en fonction de leur nature, de leur taille, de leur complexité et de leur degré de sophistication. Le BSIF examine quatre critères : (i) l'approche utilisée pour calculer les normes de fonds propres du premier pilier pour risque de crédit; (ii) la taille des actifs au bilan d'une institution; (iii) les montants des actifs sous administration / gestion; et (iv) le jugement prudentiel du BSIF.

Le premier critère qui serait utilisé pour segmenter les PMIB consiste à déterminer si une institution a été autorisée à utiliser l'approche fondée sur les notations internes (NI) pour le risque de crédit. Pour être autorisées à utiliser l'approche NI, les institutions doivent démontrer au BSIF que leur gouvernance d'entreprise, leurs contrôles internes et leur utilisation des cotes de risque de crédit sont suffisamment avancés et perfectionnés pour être proportionnels à la nature, à la portée, à la complexité et au profil de risque de l'institution. Les PMIB autorisées à employer l'approche NI formeront une seule catégorie et devront satisfaire aux normes les plus élevées en vertu des cadres de fonds propres et de liquidité.

Le critère suivant de segmentation des PMIB doit tenir compte de la taille et des activités commerciales de l'institution. Le BSIF envisage les mesures suivantes pour évaluer cette situation : i) actifs au bilan; ii) dépôts; et iii) fonds propres réglementaires. Les actifs au bilan sont perçus comme une mesure plus intuitive et exhaustive que les fonds propres réglementaires et les dépôts pour déterminer la taille relative des PMIB puisqu'ils englobent bon nombre des activités exercées par les institutions (p. ex., les activités de prêt). En outre, les actifs et les dépôts au bilan donnent des résultats semblables en ce qui concerne le classement des PMIB selon leur taille.

Bien que les actifs au bilan représentent une bonne approximation de la taille des institutions exerçant des activités d'intermédiation financière, certaines PMIB mènent des activités qui se traduisent par des montants relativement faibles d'actifs au bilan, mais par des montants relativement plus élevés d'actifs sous administration / gestion (ASA / ASG). Ainsi, le niveau d'ASA/ASG servira de facteur additionnel pour segmenter davantage les PMIB. Ces deux mesures englobent une gamme d'activités différentes exercées par les PMIB (p. ex., les prêts au bilan et les activités hors bilan comme les activités de fiducie et de garde). De plus, ces mesures peuvent servir à évaluer la complexité d'une institution, car la complexité est généralement corrélée avec la taille.

Enfin, le BSIF conservera le pouvoir discrétionnaire prudentiel pour classer une PMIB dans la catégorie qui convient le mieux selon la nature de ses activités.

Le tableau 1 présente un résumé des quatre catégories de PMIB, y compris les critères de segmentation et les caractéristiques des institutions qui feront partie de chaque catégorie.

Tableau 1. Segmentation des PMIB

V. Principales caractéristiques des normes adaptées du BSIF en matière de fonds propres et de liquidité des PMIB

Conformément aux principes susmentionnés, le BSIF propose de définir ses normes de fonds propres et de liquidité pour les PMIB d'après la segmentation des institutions. Les exigences proposées par catégorie de PMIB sont résumées dans le tableau de l'annexe 1 et décrites plus en détail ci‑après.

Fonds propres

À l'heure actuelle, toutes les PMIB doivent calculer des ratios de fonds propres fondés sur les risques et un ratio de levier conformément aux consignes du BSIF. Ensemble, ces deux groupes de normes établissent un cadre d'évaluation de l'adéquation des fonds propres d'une institution. Les ratios de fonds propres fondés sur les risques représentent une mesure des fonds propres disponibles en pourcentage des actifs pondérés en fonction des risques (APR). Pour la majorité des PMIB, les actifs pondérés en fonction des risques se composent des APR pour risque de crédit et des APR liés au risque opérationnel. Le ratio de levier est une mesure des fonds propres disponibles en pourcentage du total des expositions.

Risque de crédit

À l'heure actuelle, pour déterminer les fonds propres requis pour risque de crédit, les PMIB peuvent utiliser soit une approche plus simple, appelée approche standard, soit une approche modélisée, appelée approche NI. Comme mentionné précédemment, l'utilisation de l'approche NI est assujettie à l'approbation du BSIF et oblige l'institution à mettre en place des processus plus perfectionnés de gestion et de mesure des risques.

En vertu de l'approche standard actuelle, les institutions déterminent le coefficient de pondération des risques applicable à l'aide soit de la notation externe du débiteur, soit d'un coefficient uniforme qui varie selon la catégorie d'actifs. Les réformes finales de Bâle III confèrent plus de sensibilité au risque pour certaines catégories d'actifs (p. ex., immobilier) et prévoient des coefficients de pondération plus granulaires pour les expositions non notées (p. ex., banques et entreprises).

En vertu de la mise en œuvre de ces réformes au Canada par le BSIF, les institutions pourront utiliser ces coefficients de pondération des risques plus granulaires, sous réserve de certaines exigences, ou pourraient continuer d'utiliser un coefficient de pondération des risques uniforme pour certaines catégories d'actifs. Ainsi, l'approche standard de Bâle III constitue un bon point de départ pour permettre au BSIF d'améliorer la sensibilité au risque et la simplicité de l'approche standard.

Dans le document de travail sur la mise en œuvre au pays de la version finale des réformes de Bâle III publié en juillet 2018, le BSIF a souligné plusieurs domaines où des modifications nationales du cadre sont envisagées pour mieux tenir compte du marché canadien. Dans le présent document de travail sur l'initiative pour les PMIB, le BSIF sollicite des points de vue sur les façons d'adapter davantage l'approche standard pour accroître la sensibilité au risque pour certains aspects et offrir des options plus simples pour d'autres.

Conformément aux principes susmentionnés, le cadre de fonds propres des PMIB résultant de cet exercice visera à mieux saisir les risques auxquels font face ces institutions tout en étant moins complexe. Il pourrait prendre la forme d'une nouvelle approche standard révisée tout en gardant une approche standard simplifiée. Les institutions de catégorie 2 pourraient se prévaloir de cette nouvelle approche standard révisée avec la possibilité d'utiliser l'approche simplifiée. Les institutions de catégorie 3 utiliseraient l'approche standard simplifiée, mais pourraient aussi avoir la possibilité de demander l'autorisation d'utiliser la nouvelle approche standard révisée. Comme on le verra plus loin, en vertu du cadre de fonds propres révisé des PMIB, les PMIB de catégorie 4 ne seraient pas assujetties à des normes de fonds propres fondées sur les risques.

Risque opérationnel

Pour le risque opérationnel, les PMIB appliquent présentement l'une des deux approches suivantes pour calculer les normes de fonds propres : l'approche indicateur de base et l'approche standard, qui utilisent toutes deux le produit brut comme approximation de la taille de l'institution. En vertu de l'approche indicateur de base, un seul facteur est appliqué au revenu brut de l'institution pour déterminer l'exigence de fonds propres. L'approche standard est plus granulaire et trois facteurs différents sont appliqués à des secteurs d'activité définis.

Les réformes finales de Bâle III remplacent ces deux approches par une seule approche standard. Plutôt que d'utiliser le produit brut comme indicateur, cette nouvelle approche emploie une approximation fondée sur les états financiers comme composante de l'indicateur opérationnel et permet d'utiliser des données historiques sur les pertes pour le calcul de leurs exigences de fonds propres.

Compte tenu de la complexité accrue inhérente à l'approche standard révisée pour le risque opérationnel par rapport aux deux approches existantes, le BSIF envisage d'exiger que seulement les PMIB de catégories 1 et 2 utilisent cette approche.

Les PMIB de catégorie 3 continueraient d'utiliser une approche simple pour calculer les normes de fonds propres pour risque opérationnel. Cette exigence simple à taux fixe pourrait prendre la forme de l'approche indicateur de base existante ou être fondée sur une autre mesure (p. ex., actifs ou ASA/ASG) pour déterminer la majoration des APR pour risque opérationnel. Comme on l'a vu, les PMIB de catégorie 4 ne seraient pas assujetties à des normes de fonds propres fondées sur les risques.

Ratio de levier

À l'heure actuelle, toutes les PMIB sont assujetties aux exigences de levier énoncées dans la ligne directrice sur le RL du BSIF. En vertu des exigences de levier, les institutions calculent leurs expositions totales (au bilan et hors bilan) et comparent ce montant aux fonds propres disponibles. Les réformes finales de Bâle III ne prévoient que des modifications minimales du ratio de levier; ce dernier continuera donc de s'appliquer à toutes les PMIB.

Le BSIF envisage de ne plus exiger que les PMIB de catégorie 4 calculent des ratios de fonds propres fondés sur les risques compte tenu de leur taille et de leur complexité relatives. Elles seront plutôt assujetties à un ratio de levier minimal plus élevé, de l'ordre de 8 % à 12 %, plutôt qu'au ratio minimal actuel de 3 %. L'élimination des normes de fonds propres fondées sur les risques réduira la complexité du cadre pour ces institutions tout en veillant à ce qu'elles conservent des fonds propres suffisants déterminés par le ratio de levier.

Liquidité

À l'heure actuelle, les PMIB doivent calculer un ratio de liquidité à court terme (LCR) d'après le dispositif de Bâle III, et une mesure des flux de trésorerie nets cumulatifs (NCCF) élaborée par le BSIF. Ces deux mesures, de même qu'une série d'outils, servent à évaluer la suffisance de la liquidité d'une institution.

Le LCR vise à s'assurer qu'une institution dispose d'une réserve suffisante d'actifs liquides pour résister à une période de crise de 30 jours. Les NCCF servent à obtenir une vue d'ensemble du profil des flux de trésorerie d'une institution sur une plus longue période. Ces deux mesures reposent sur des hypothèses semblables et, combinées, elles donnent une vue d'ensemble du profil de liquidité de l'institution.

Compte tenu du rôle fondamental que ces mesures jouent dans le cadre d'adéquation de la liquidité, le BSIF exigera que les PMIB des catégories 1 et 2 continuent de calculer le LCR et les NCCF. En outre, le BSIF explorera des révisions qui pourraient être apportées aux NCCF pour améliorer l'utilité de cette mesure. Cela pourrait prendre la forme de modifications visant à accroître la saisie des risques (p. ex., intégrer les sorties de trésorerie liées aux engagements et aux dépenses opérationnelles) et(ou) d'autres modifications aux hypothèses relatives aux flux de trésorerie existantes (p. ex., intégrer d'autres entrées de trésorerie liées aux prêts hypothécaires résidentiels).

Pour les institutions de catégorie 3 et 4, le BSIF envisage des mesures de liquidité plus simples qui correspondent davantage aux risques de liquidité auxquels ces institutions sont confrontées. Les PMIB de catégorie 3 continueraient d'être assujetties à l'exigence LCR, comme mesure de base de la liquidité, qui est comparable d'une institution à l'autre. Toutefois, le LCR ne serait plus une exigence pour les institutions de catégorie 4. De plus, les NCCF ne s'appliqueraient plus aux institutions des catégories 3 et 4. Le BSIF examinera plutôt la possibilité d'élaborer d'autres mesures de liquidité qui pourraient prendre la forme d'une exigence minimale de détention d'actifs liquides (p. ex., en pourcentage des actifs) ou d'une mesure simplifiée des flux de trésorerie et qui dépendraient de la nature des activités des PMIB. Cette approche fera en sorte que les petites PMIB demeurent assujetties à des normes minimales adéquates en matière de liquidité qui conviennent à leurs besoins de liquidité de même qu'à leur structure de financement généralement moins complexe, tout en réduisant la complexité du cadre.

Enfin, à compter du premier trimestre de 2020, le BSIF mettra en œuvre une troisième mesure dans le cadre de la ligne directrice Normes de liquidité, le ratio de liquidité à long terme (NSFR), qui s'appliquera aux BISⁱ. Le NSFR, une norme de Bâle III, exige que les institutions maintiennent un profil de financement stable par rapport à la composition de leurs actifs et de leurs activités hors bilan. Compte tenu du niveau de perfectionnement requis pour satisfaire aux normes de l'approche NI pour risque de crédit, les PMIB de catégorie 1 seront également assujetties aux normes de NSFR.

VI. Processus et prochaines étapes

Conformément aux principes directeurs susmentionnés, le BSIF propose d'accroître la proportionnalité en combinant la segmentation des PMIB et une utilisation plus sélective des mesures de fonds propres et de liquidité. Dans le présent document de travail, le BSIF fournit des exemples de la façon dont cela pourrait fonctionner et sollicite des commentaires sur ces propositions.

Les commentaires reçus en réponse au présent document de travail serviront à développer davantage l'approche de segmentation, y compris le processus de migration des PMIB entre les catégories. Cette rétroaction servira également à éclairer la finalisation de cadres révisés de normes de fonds propres et de liquidité du premier pilier pour les PMIB, pour une mise en œuvre à compter du premier trimestre de 2022. Pour respecter cette date de mise en œuvre, le BSIF prévoit publier la version finale des règles d'ici décembre 2020.

Comme indiqué précédemment, les exigences des deuxième et troisième piliers seront révisées au cours des phases subséquentes de cette initiative. D'autres consultations sur ces phases débuteront d'ici le milieu de 2020.

VII. Questions pour les intervenants

Le BSIF sollicite des commentaires et des points de vue sur le contenu du présent document de travail, y compris la segmentation des PMIB et les exigences adaptées en matière de fonds propres et de liquidité du premier pilier. De plus, on demande aux intervenants intéressés de répondre aux questions suivantes :

1. Êtes-vous d'accord pour dire que la segmentation des PMIB en catégories distinctes constitue une étape bénéfique vers le respect des principes directeurs de cette initiative?
2. Avez-vous des commentaires sur les critères utilisés pour segmenter les PMIB en quatre catégories? Avez-vous des suggestions concernant d'autres critères qui pourraient être utilisés ou d'autres façons de segmenter ces institutions?
3. Que pensez-vous des exigences personnalisées de fonds propres et de liquidité du premier pilier applicables à chaque catégorie de PMIB?
4. Avez-vous des suggestions sur des aspects du régime de fonds propres qui pourraient être plus sensibles au risque ou des aspects qui pourraient être simplifiés ou moins coûteux à administrer?
5. Avez-vous des suggestions au sujet des révisions de l'indicateur NCCF ou des propositions quant aux mesures simplifiées de liquidité?
6. Avez-vous des points de vue sur la façon dont les exigences de déclaration des fonds propres et de liquidité (p. ex., fréquence et contenu) pourraient être adaptées aux PMIB pour faire progresser les objectifs de cette initiative?
7. Prévoyez-vous des obstacles, des défis ou des conséquences fortuites à la mise en œuvre des changements apportés aux cadres de fonds propres et de liquidité? Dans l'affirmative, croyez-vous que ces défis seront à court terme ou permanents?

Les commentaires au sujet du présent document de travail et les réponses aux questions qui précèdent doivent être transmises d'ici le 27 septembre 2019 à l'adresse suivante: PMIB.proportionnalite@osfi-bsif.gc.ca.

Annexe 1 – Normes de fonds propres et de liquidité du premier pilier des PMIB*

*L'approche fondée sur les notations internes, l'approche standard (risque de crédit et risque opérationnel), le RL, le LCR et le NSFR reposent sur Bâle III.

L'approche standard simplifiée pour le risque de crédit repose sur Bâle II.