Propriétés du document

• Date: Juin 2018

PRÉFACE

Le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) a entrepris un vaste examen du cadre de réassurance applicable aux sociétés d'assurances fédérales (SAF). Le dernier examen exhaustif de ce cadre remonte à près de dix ans. Depuis, le domaine de l'assurance et les pratiques de réassurance ont beaucoup changé. Cet examen a pour but d'approfondir notre compréhension des pratiques de réassurance plus générales qui sont appliquées dans les secteurs des assurances multirisques et de l'assurance-vie, et de déterminer si le cadre de réassurance actuel du BSIF demeure adéquat et efficace.

Les SAF ont plus souvent adopté des modèles d'affaires qui reposent largement sur la réassurance. Plus particulièrement dans le secteur des assurances multirisques, le risque associé à la souscription de polices d'envergure au Canada et à la cession d'une part importante de ce risque à l'extérieur du Canada, avec peu de capital ou d'actifs placés en fiducie^{Note de bas de page 1} maintenus au Canada pour appuyer l'exposition accrue au risque, soulève des préoccupations.

Le BSIF reconnaît l'importance de la réassurance comme outil de gestion du risque. Grâce à la réassurance, un assureur peut réduire son risque d'assurance, stabiliser sa solvabilité, mieux résister aux catastrophes et accroître sa capacité de souscription. Les assureurs peuvent également profiter du savoir et de l'expertise des réassureurs lorsqu'ils se lancent dans de nouvelles branches d'affaires. En outre, la réassurance peut indirectement profiter aux souscripteurs en permettant aux assureurs directs d'offrir une couverture pour un plus large éventail de risques et des montants de garantie plus élevés.

Toutefois, la réassurance expose l'assureur à des risques opérationnels, de contrepartie et juridiques accrus. La gestion prudente de ces risques et leur conciliation avec les avantages de la réassurance est une affaire complexe. Or, le fait de négliger cette tâche peut avoir une incidence importante sur la solidité financière et la réputation de l'assureur, et ultimement contribuer à sa faillite.

Le présent document décrit le cadre de réassurance actuel du BSIF et traite des aspects où des changements sont envisagés. La portée de cet examen englobe les secteurs des assurances multirisques et de l'assurance-vie; toutefois, les enjeux et les considérations sont les plus importants dans celui des assurances multirisques. Plus précisément, le BSIF envisage de modifier sensiblement les lignes directrices portant sur les limites prudentielles et restrictions sur la suffisance du capital des sociétés d'assurances multirisques. Les modifications visent à donner suite à deux importantes constatations issues de l'examen :

1. Le risque associé aux engagements importants et à la concentration des contreparties de réassurance doit être mieux géré.
2. Il y a lieu d'ajuster le cadre de capital pour la réassurance.

Outre ces deux aspects clés, un certain nombre de précisions seront apportées à la ligne directrice sur les saines pratiques et procédures de réassurance. On envisage également de modifier les formulaires de données réglementaires et les instructions relatives aux opérations aux fins de l'agrément législatif en matière de réassurance.

En décrivant le cadre actuel, les préoccupations du BSIF et divers changements envisagés, le présent document vise à aider le secteur à fournir une rétroaction complète sur les propositions qui y sont formulées. Les commentaires reçus seront pris en compte à mesure que le BSIF finalisera certaines propositions à court terme (c.-à-d. d'ici la fin de 2019). Le point de vue du secteur orientera également l'analyse du cadre de réassurance par le BSIF à long terme.

Déroulement et étapes de l'examen de la réassurance

Le BSIF sollicite des commentaires au sujet du présent document d'ici le 15 septembre 2018.

Les commentaires peuvent être transmis par courriel à l'adresse Reinsurance‑Reassurance@osfi‑bsif.gc.ca

Les commentaires peuvent aussi être transmis par écrit au :

Comité d'examen de la réassurance du BSIF
255, rue Albert
Ottawa (Ontario) K1A 0H2

Une consultation parallèle sur les mesures de réassurance incluses dans la version provisoire de la ligne directrice Test du capital minimal (TCM) du BSIF pour 2019 est en cours. Les commentaires portant spécifiquement sur les mesures du TCM qui entreront en vigueur en 2019 et en 2020 doivent être fournis selon le processus et l'échéancier annoncés au moment de la publication de la version provisoire de la ligne directrice sur le TCM de 2019. La consultation sur les mesures du TCM qui entreront en vigueur en 2019 et en 2020 et leur parachèvement constituent la première de trois phases de la modification du cadre de réassurance envisagée à la suite de l'examen de la réassurance par le BSIF.

Le présent document vise à obtenir des commentaires sur les modifications proposées aux lignes directrices portant sur les limites prudentielles et restrictions (c.-à-d. la ligne directrice B-2 du BSIF, Plafond de concentration des placements à l'intention des assureurs multirisques); et sur les saines pratiques commerciales et financières (c.-à-d. la ligne directrice B-3, Saines pratiques et procédures de réassurance, du BSIF). Bon nombre de ces propositions en sont aux premières étapes de l'élaboration. Par conséquent, les commentaires suscités par le présent document seront pris en compte au fur et à mesure que le BSIF peaufinera ces propositions aux fins de consultations supplémentaires, lesquelles auront lieu lorsque les versions provisoires des deux lignes directrices révisées seront publiées en 2019. Le BSIF souhaite parachever les deux lignes directrices avant le 1er janvier 2020. Les instructions révisées relatives aux opérations aux fins de l'agrément en matière de réassurance avec des apparentés non agréés (c.-à-d. le PA 21, Réassurance avec apparenté) seront également publiées en 2019. La modification du cadre de réassurance fait partie de la phase II de l'examen de la réassurance effectué par le BSIF.

Enfin, le présent document porte sur des aspects où la ligne directrice sur le TCM et le Test de suffisance du capital des sociétés d'assurance-vie (TSAV) pourraient être révisés pour 2022 ou les années suivantes, sous réserve d'une analyse plus approfondie. Le BSIF recevra volontiers les premières observations du secteur à ce sujet. Toute révision proposée des cadres de capital qui en résulterait serait publiée dans une version provisoire de la ligne directrice sur le TCM et/ou le TSAV qui entrerait en vigueur en 2022 ou après. Les changements éventuels à ces égards feraient partie de la phase III des modifications découlant de l'examen de la réassurance effectué par le BSIF.

Phases de l'examen de la réassurance par le BSIF

Introduction

Le BSIF a pour mandat de protéger les déposants, les souscripteurs et les autres créanciers en élaborant des consignes sur la gestion et l'atténuation du risque, en évaluant la sûreté et la solidité des institutions financières et en intervenant rapidement lorsque des mesures correctives s'imposent. Le BSIF reconnaît l'importance de permettre aux institutions financières de faire face à la concurrence et de prendre des risques raisonnables, et il estime que le conseil d'administration et la haute direction sont ultimement responsables de la viabilité de leur institution. L'approche du BSIF à l'égard de la surveillance et de la réglementation des risques propres à la réassurance est conforme à ce mandat.

Au moment de son dernier examen exhaustif^{Note de bas de page 2}, le BSIF a reconnu que le passage d'un cadre fondé sur des règles à un cadre fondé sur des principes pourrait entraîner des changements importants dans les modèles d'affaires des assureurs et leur utilisation de la réassurance, particulièrement dans le secteur des assurances multirisques^{Note de bas de page 3}. Le présent examen est motivé précisément par cette observation; les pratiques de réassurance ont évolué pour un certain nombre de raisons et il est important que le cadre de réglementation suive le rythme.

Les principes directeurs qui sous-tendent le cadre de réassurance du BSIF n'ont pas changé au fil du temps :

1. Les souscripteurs des SAF doivent être suffisamment protégés – Il s'agit d'un élément fondamental du mandat du BSIF et de son approche à l'égard de la réglementation du recours des SAF à la réassurance. Reconnaissant que les SAF et les entités auxquelles elles cèdent des risques peuvent faire faillite, le BSIF administre un cadre visant à exiger que des ressources financières suffisantes soient maintenues au Canada pour absorber les pertes imprévues (au niveau de confiance prescrit) et pour satisfaire aux obligations envers les souscripteurs et les créanciers en cas de faillite.

2. La réglementation et la surveillance doivent être équilibrées et axées sur le risque – Les exigences réglementaires et les attentes visant à protéger les souscripteurs doivent être conciliées avec la nécessité de permettre aux SAF de faire face à la concurrence et de prendre des risques raisonnables. C'est pourquoi le BSIF adopte une approche axée sur le risque qui insiste sur la nécessité pour les SAF de mettre en œuvre des pratiques et des procédures prudentes de gestion du risque de réassurance. Le BSIF fournit à cet égard des consignes fondées sur des principes auxquelles s'ajoutent des règles précises, le cas échéant.

3. Le BSIF doit être en mesure d'évaluer efficacement les risques – Pour s'acquitter de son mandat, le BSIF doit disposer des bons renseignements en matière de surveillance. L'approche du BSIF repose sur la production opportune de rapports complets et exacts par les SAF.

4. Des règles du jeu équitables entre les acteurs du secteur financier – Il importe de maintenir une uniformité relative dans l'élaboration et l'application de consignes réglementaires, de normes et de règles entre les branches d'activités, les secteurs et les intervenants nationaux et étrangers.

Toute modification envisagée du cadre de réassurance doit être évaluée en fonction de ces principes directeurs.

Cadre de réassurance actuel du BSIF

Le BSIF a mis en œuvre une approche relative au risque de réassurance qui combine 1) des consignes fondées sur des principes, 2) des cadres de capital et 3) la surveillance axée sur le risque. Il existe également un régime d'agrément législatif pour les SAF qui concluent des accords de réassurance avec des réassureurs apparentés non agréés (c.-à-d. non surveillés par le BSIF). Chacun de ces éléments est abordé ci-après.

Consignes fondées sur des principes

Les principes énoncés dans la ligne directrice B-3, qui s'appliquent aux secteurs de l'assurance‑vie et des assurances multirisques, visent à guider les SAF dans l'élaboration de méthodes prudentes de gestion de leur risque de réassurance en exprimant les attentes du BSIF à cet égard. Par exemple, la ligne directrice B-3 souligne que le BSIF s'attend à ce qu'une SAF élabore et mette en œuvre sa propre politique saine et exhaustive de gestion du risque de réassurance (PGRR). Elle précise que la PGRR doit tenir compte de la propension à prendre des risques et de la tolérance au risque de la SAF et qu'elle doit notamment inclure des limites de concentration des risques et de cession. La ligne directrice B-3 énonce également les attentes du BSIF selon lesquelles une SAF cédante doit faire preuve constamment de diligence raisonnable à l'égard de ses contreparties de réassurance, en plus d'évaluer et de gérer son risque de crédit de contrepartie. On s'attend notamment à ce que les SAF fassent preuve d'un degré de diligence raisonnable plus élevé lorsque leur contrepartie de réassurance n'est pas aussi une SAF (c.-à-d. qu'elle n'est pas agréée). Enfin, la ligne directrice B-3 mentionne que le BSIF s'attend à ce que les contrats de réassurance renferment des modalités claires, y compris des clauses de compensation et d'insolvabilité visant à garantir des résultats adéquats en cas d'insolvabilité de la cédante ou du réassureur.

Cadre de capital

Le TSAV et le TCM tiennent compte des avantages et des risques de la réassurance. En vertu de ces lignes directrices, une SAF peut réduire son capital requis pour le risque d'assurance cédé. La réduction du capital requis dépend du type de réassureur auquel le risque est cédé, c'est‑à‑dire, si le risque est cédé à une autre SAF (un réassureur agréé) ou à un réassureur non agréé. Dans le premier cas, la SAF cédante ne détient plus de capital pour le risque d'assurance, car les passifs ont été réassurés par le réassureur, qui doit conserver du capital au Canada pour couvrir le risque d'assurance accepté. Dans le second cas, une SAF a droit à un crédit de capital pour réassurance lorsque le réassureur non agréé a fourni des sûretés acceptables au Canada à l'appui des passifs cédés et des exigences de capital. L'obligation de maintenir des sûretés suffisantes au Canada pour obtenir un crédit de capital est un aspect important de l'approche de réglementation du Canada à l'égard du recours à la réassurance non agréée; elle protège la SAF et ses souscripteurs contre le risque qu'un réassureur non agréé ne respecte pas ses obligations. Les règles régissant ce qui constitue une sûreté acceptable et la détermination du montant approprié de la sûreté sont énoncées dans les lignes directrices sur le capital. La Directive sur les contrats de sûreté en réassurance du BSIF renferme d'autres consignes sur les conventions régissant les sûretés.

Surveillance axée sur le risque

Le BSIF applique une approche axée sur le risque pour surveiller la réassurance. L'intensité de la surveillance du programme de réassurance d'une SAF donnée augmente proportionnellement avec le recours de cette dernière à la réassurance. Les surveillants examinent les relevés réglementaires, les rapports financiers et les simulations de crise d'adéquation du capital pour déterminer l'importance d'un programme de réassurance pour une SAF donnée et pour mieux comprendre le risque connexe. Dans le cadre d'examens périodiques de la SAF, le BSIF peut demander à la SAF de lui fournir des renseignements supplémentaires sur les conventions de réassurance de la SAF et la supervision de son risque de réassurance. Une SAF qui ne gère pas suffisamment son risque de réassurance peut se voir refuser un crédit de capital au titre d'une entente de réassurance en vertu du pouvoir discrétionnaire du BSIF. Le BSIF peut aussi exercer son pouvoir discrétionnaire pour rajuster les exigences de capital de la SAF ou son ratio de cible interne pour compenser la réassurance qui n'est peut-être pas entièrement efficace ou fiable.

Exigences d'agrément législatif relatives à la réassurance avec apparenté non agréé

La législation exige que la SAF obtienne l'autorisation du surintendant pour réassurer l'un ou l'autre de ses risques auprès d'un réassureur apparenté non agréé. Le BSIF a élaboré un cadre d'agrément pour administrer ces dispositions, qui se reflète dans l'instruction relative aux opérations de réassurance avec apparenté (Instruction PA 21). Pour que le surintendant donne son accord à cet égard, le BSIF doit notamment être convaincu que l'entente de réassurance est au moins aussi favorable à la SAF que les conditions du marché. Dans le cadre du processus d'agrément, le BSIF évalue également l'accord de réassurance proposé par rapport aux normes et aux attentes énoncées dans les autres consignes relatives à la réassurance (p. ex., la ligne directrice B-3). Lorsque l'agrément est accordé, la SAF doit fournir annuellement au BSIF des renseignements qui lui permettent d'évaluer la relation de réassurance de la SAF avec l'apparenté.

Maintien de l'efficacité du cadre de réassurance du BSIF

La réassurance est devenue plus importante pour les SAF et plus complexe depuis le dernier examen et la révision du cadre de surveillance et de réglementation de la réassurance du BSIF. Dans ce contexte, quelques constatations clés ont été dégagées au cours de cet examen. Plus particulièrement, dans le secteur des assurances multirisques :

1. le risque associé aux engagements importants et à la concentration des contreparties de réassurance doit être mieux géré;
2. il y a lieu d'ajuster le cadre de capital pour la réassurance.

Outre ces deux aspects clés, un certain nombre de précisions et d'autres ajustements moins importants du cadre (p. ex., la ligne directrice B-3) sont à l'étude. Comme on le verra plus loin, la modification des formulaires de données réglementaires et des instructions relatives aux opérations est également à l'étude.

Gestion du risque de réassurance – Risque lié aux engagements importants et à la concentration des contreparties

En 2015, le BSIF a d'abord fait part de ses préoccupations au sujet de l'émergence d'un « modèle opérationnel à levier »^{Note de bas de page 4}. En vertu de ce modèle d'affaires, la SAF émet des polices à limite élevée au Canada et réassure par la suite une part très importante de ces risques, habituellement auprès d'un réassureur non agréé. Cette pratique a été appliquée depuis longtemps pour transférer le risque de catastrophe importante lorsque la capacité de réassurance au Canada est limitée; le BSIF reconnaît la validité de cette pratique de réassurance aux fins de la gestion du risque.

Au-delà de la gestion du risque de catastrophe, la motivation et le risque inhérent du modèle opérationnel à levier sont différents. Depuis l'abrogation, en 2011, du Règlement sur la réassurance (sociétés canadiennes) et du Règlement sur la réassurance (sociétés étrangères), le BSIF a constaté que ce modèle est utilisé par les sociétés d'assurances multirisques commerciales pour augmenter les limites et la taille des polices sans accroître proportionnellement la rétention nette des risques. Le graphique ci-après illustre les tendances des limites des polices commerciales et de la rétention nette des risques au Canada au cours des deux dernières décennies. En 2011, le montant de garantie maximal émis par les sociétés d'assurances multirisques fédérales au Canada qui assurent les risques commerciaux était d'un peu moins de 170 millions de dollars en moyenne. Ce montant est passé à plus de 327 millions de dollars en 2017, soit une augmentation de plus de 157 millions. La rétention nette moyenne pour le même groupe de SAF n'a pas augmenté de façon correspondante; elle était de 12 millions de dollars en 2011 et près de 14 millions en 2017.

En raison de la nature des polices d'assurances multirisques, où la réassurance est souvent utilisée pour atténuer le risque associé à des expositions de faible fréquence et de forte gravité, le montant des sûretés à détenir au Canada jusqu'à la survenance d'un sinistre est peu élevé. Un sinistre donne lieu à un montant à recouvrer auprès du réassureur, ce qui introduit un risque de crédit. Par conséquent, le modèle d'affaires à levier peut engendrer un risque de crédit de contrepartie important et très concentré et un problème de solvabilité potentiel si le sinistre survient et que la contrepartie ne respecte pas rapidement ses obligations de réassurance envers la SAF cédante.

Le BSIF s'attend à ce que toutes les SAF gèrent prudemment leurs ententes de réassurance en tenant dûment compte du risque d'exposition; la ligne directrice B-3 sera étoffée et clarifiée en conséquence. Pour compléter et renforcer ces attentes, le BSIF a aussi l'intention d'instaurer une règle établissant un lien entre les ressources financières et la taille des polices souscrites par les assureurs multirisques qui offrent une protection directement aux souscripteurs (c.-à-d. les assureurs directs).

Cadres de capital pour la réassurance

Le BSIF a recensé un certain nombre de changements possibles aux cadres de capital à l'égard de la réassurance. Ces modifications potentielles visent à assurer la protection continue des souscripteurs en répondant aux préoccupations soulevées dans le présent document, tout en maintenant un cadre équilibré et axé sur le risque. La présente section :

1. met en évidence les modifications proposées qui feront l'objet de consultations cette année aux fins d'inclusion dans la ligne directrice sur le TCM de 2019 et qui entreront en vigueur le 1er janvier 2019 :
   • instaurer une exigence de capital pour risque de crédit de contrepartie à l'égard des cessions à des réassureurs associés agréés;
   • prendre en compte le montant des fonds détenus pour garantir le paiement des réassureurs associés cessionnaires non agréés comme sûreté acceptable pour les assureurs canadiens (c.-à-d. que la restriction actuelle de la ligne directrice sur le TCM sera supprimée).
2. souligne un changement proposé qui fera l'objet de consultations cette année aux fins d'inclusion dans la ligne directrice sur le TCM de 2019 et qui entrera en vigueur le 1er janvier 2020 :
   • augmenter la marge requise pour la réassurance cédée à des réassureurs non agréés.
3. décrit deux autres points à l'étude concernant la réassurance et vise à obtenir une rétroaction à leur sujet :
   • ressources financières à l'appui des expositions au risque de tremblement de terre;
   • risque de concentration de la réassurance.

Risque de crédit de contrepartie

En vertu de la ligne directrice sur le TCM, une exigence de capital s'applique aux assureurs multirisques fédéraux qui cèdent des risques à des SAF non associées. Cette exigence de capital vise à tenir compte du risque que la SAF cessionnaire ne respecte pas ses obligations.

Cette exigence ne s'applique toutefois pas aux assureurs multirisques fédéraux qui cèdent des risques à une SAF associée. Le BSIF est d'avis que le risque qu'une SAF associée ne respecte pas ses obligations est le même que dans le cas d'une SAF non associée. Il prévoit donc mettre en œuvre une exigence de capital à l'égard des assureurs multirisques fédéraux qui cèdent des risques à des SAF associées pour tenir compte du risque de crédit de contrepartie.

Pour les sociétés d'assurance‑vie fédérales, le TSAV de 2018 a mis en œuvre des coefficients de risque de crédit de contrepartie au titre des risques cédés aux SAF associées.

Retenue de fonds – réassureur associée non agréée

La ligne directrice sur le TCM prescrit les formes de sûreté qui peuvent réduire la marge requise au titre de la réassurance non agréée. L'une des formes de sûreté est le montant des fonds retenus par la SAF cédante pour garantir le paiement du réassureur cessionnaire. Dans le cas des sociétés d'assurances multirisques canadiennes, le BSIF impose une restriction sur les fonds retenus auprès des réassureurs qui sont des entreprises associées et des filiales non admissibles en ne considérant pas les fonds retenus comme des sûretés acceptables. Les sociétés d'assurances multirisques étrangères ne sont pas assujetties à la même restriction, ni les sociétés d'assurance‑vie fédérales.

À la suite de cet examen de la réassurance, le BSIF estime que la différence de traitement entre les sociétés d'assurances multirisques fédérales canadiennes et étrangères n'est pas justifiée. L'examen a toutefois mis en lumière la nécessité d'ajouter une condition à la ligne directrice sur le TCM et au TSAV pour que toutes les SAF reconnaissent toutes les ententes de retenues de fonds aux fins de crédit.

Ligne directrice sur le TCM – Marge requise pour la réassurance non agréée

Comme on l'a vu, une SAF qui réassure ses risques peut obtenir un allègement du capital parce qu'elle a réduit son risque d'assurance global.

Si une SAF cède des risques à une autre SAF, cette dernière doit augmenter son capital (ou ses actifs placés en fiducie) détenus au Canada parce qu'elle est exposée à un plus grand nombre de risques d'assurance et a augmenté son passif d'assurance potentiel. Il en résulte un « équilibre », entre les deux assureurs, du risque d'assurance et du capital au Canada qui le couvre.

Même si les cessions à des réassureurs non agréés sont traitées différemment, le même principe fondamental s'applique. Puisque les réassureurs non agréés ne sont pas réglementés au Canada, ils ne sont pas assujettis aux mêmes exigences législatives, à la même surveillance ou aux mêmes exigences de capital que les SAF. Par conséquent, afin d'obtenir l'« équilibre » susmentionné, le BSIF exige soit 1) que la SAF cédante continue de détenir du capital au Canada pour le risque d'assurance cédé, soit 2) que le réassureur non agréé verse des sûretés au Canada (dans ce cas, la SAF cédante peut réduire son capital requis).

L'exigence de sûreté constitue essentiellement une solution de rechange aux exigences du BSIF en matière de capital (ou d'actifs placés en fiducie) pour les SAF. Par conséquent, le BSIF n'a pas l'intention que ses exigences en matière de sûreté encouragent ou découragent le placement de la réassurance auprès des SAF ou des réassureurs non agréés; il souhaite plutôt qu'il existe au Canada un niveau adéquat de capital / sûreté pour protéger les souscripteurs et les créanciers de la SAF cédante contre les pertes indues^{Note de bas de page 5}.

À l'heure actuelle, pour qu'un assureur multirisque fédéral obtienne un crédit de capital intégral pour les risques cédés à un réassureur non agréé, l'exigence relative aux sûretés est établie à 115 % de la réserve pour sinistres non payés cédés et des primes non gagnées. À ce niveau, le montant de la sûreté est calibré à l'équivalent d'un TCM de 150 % (c.-à-d. le ratio minimal de capital aux fins de la surveillance que les SAF sont censées maintenir).

En pratique, toutefois, les assureurs multirisques fédéraux maintiennent des ratios de capital égaux ou supérieurs à leur cible interne de capital, laquelle doit être supérieure au ratio cible aux fins de la surveillance de 150 % comme l'exige le BSIF. Par conséquent, la marge requise de 15 % pourrait ne pas équilibrer efficacement le risque d'assurance et le capital / les sûretés normalement maintenus au Canada. Autrement dit, le calibrage actuel de l'exigence de marge pourrait se traduire par une réduction des actifs au Canada adossant le risque d'assurance lorsque ce dernier est cédé à des réassureurs non agréés.

Pour corriger cette situation, le BSIF augmentera les exigences en matière de sûreté pour la réassurance non agréée à un niveau qui reflète de plus près les niveaux de capital maintenus par les assureurs multirisques fédéraux pour couvrir le risque d'assurance.

Les modifications apportées au calcul du crédit pour réassurance non agréée, qui visaient à équilibrer les risques d'assurance et le capital / les sûretés habituellement maintenus au Canada, ont été apportées au TSAV de 2018 pour le secteur de l'assurance-vie.

Ressources financières adossant les expositions au risque de tremblement de terre

Le BSIF exige l'établissement d'une réserve pour tremblement de terre, qui fait partie des exigences de capital aux fins de la ligne directrice sur le TCM. Une SAF peut réduire sa réserve pour tremblement de terre au moyen de ressources financières admissibles. Le BSIF examine le bien-fondé de cette réduction, car elle pourrait entraîner le comptage de la même ressource deux fois, ce qui pourrait réduire de façon inappropriée le niveau global de capitalisation.

L'examen de la réassurance du risque de catastrophe a soulevé un problème potentiel en ce qui concerne l'utilisation du capital et de l'excédent comme l'une des ressources financières admissibles dans le calcul de la réserve pour risque de tremblement de terre. Comme on le verra plus loin, la question est différente pour les SAF étrangères et les SAF canadiennes.

Les SAF canadiennes et étrangères peuvent inclure 10 % de leur capital et de leur excédent consolidés/à l'échelle mondiale à titre de ressource financière admissible pour réduire la réserve pour risque de tremblement de terre. On craint que la portion du capital et de l'excédent soit utilisée comme ressource financière admissible pour réduire la réserve pour tremblement de terre, ce qui réduit les exigences de capital, et qu'elle soit ensuite incluse dans le capital disponible de la SAF servant à couvrir l'exigence globale de capital. Il pourrait donc y avoir double comptage de la même ressource financière.

En plus d'inclure 10 % de leur capital et de leur excédent consolidés à l'échelle mondiale à titre de ressource financière admissible pour réduire la réserve pour risque de tremblement de terre, les SAF étrangères peuvent aussi demander un crédit de capital pour réassurance lorsque le risque de tremblement de terre est réassuré auprès d'un réassureur associé. Le BSIF craint que le crédit pour réassurance associée et la réduction obtenue au moyen d'une partie du capital et de l'excédent consolidés à l'échelle mondiale n'utilisent, du moins en partie, la même ressource financière. Autrement dit, le capital et l'excédent consolidés à l'échelle mondiale qui sont utilisés à l'appui de la réduction des réserves comprennent, en raison des normes comptables applicables aux filiales, le capital et l'excédent du réassureur associé qui adossent le crédit pour réassurance.

Le BSIF examine la pertinence de 10 % du capital et de l'excédent consolidés/à l'échelle mondiale à titre de ressources financières admissibles pour les SAF canadiennes et étrangères en cas de tremblement de terre. Le BSIF examinera la question et prendra position ultérieurement.

Risque de concentration de la réassurance

Le recours à la réassurance engendre le risque de crédit. Le BSIF a constaté que certaines SAF ont mis en place des programmes importants de réassurance auprès d'un seul réassureur ou de quelques réassureurs, ou auprès de quelques groupes de réassureurs apparentés, ce qui accroît le risque de détérioration de la situation financière de la SAF cédante si l'une de ses contreparties de réassurance devait éprouver des difficultés financières. À titre de critères standard, la ligne directrice sur le TCM et le TSAV supposent implicitement qu'en moyenne, le programme de réassurance d'une SAF est bien diversifié; le BSIF a relevé des cas où il pourrait ne pas en être ainsi.

Certaines instances appliquent des exigences de capital relatives au risque de concentration comme l'Australie (APRA), le Royaume-Uni (Solvabilité II) et la norme de capital des sociétés d'assurances de l'AICA, qui tiennent explicitement compte des actifs de réassurance dans les exigences pour risque de concentration. Dans les cadres de ces instances, l'exigence/la limite pour risque de concentration cible la concentration sur une contrepartie. La concentration sur une contrepartie se rapporte au risque découlant de la concentration d'expositions envers une entité ou un groupe d'entités liées. Par conséquent, l'exposition à la concentration sur une contrepartie ne se limite pas à l'exposition à une seule entité juridique.

Le BSIF envisage d'instaurer une exigence/limite pour risque de concentration sur les actifs de réassurance dans le cadre d'une future révision des lignes directrices sur le capital. Le BSIF n'a pas terminé son examen et il invite le secteur à lui faire part de ses commentaires.

Clarification de la ligne directrice B-3 et autres ajustements possibles du cadre de réassurance

Un certain nombre de précisions et d'autres ajustements au cadre de réassurance du BSIF – et à la ligne directrice B-3, en particulier – sont à l'étude. On envisage également de modifier les formulaires de données réglementaires et l'Instruction PA 21. À cet égard, le BSIF sera heureux de recevoir vos commentaires sur toutes les questions abordées ci-après.

Traités mondiaux et flux des fonds de réassurance

Il n'est pas rare que de grands groupes internationaux d'assurance utilisent des « traités mondiaux », c'est-à-dire des traités de réassurance qui offrent une protection à l'égard de multiples opérations d'assurance dans différents pays. Le BSIF a relevé des situations où le siège social d'une SAF étrangère conclut un traité de réassurance qui comprend, sans s'y limiter, les risques qui ont été assurés au Canada par la SAF étrangère^{Note de bas de page 6}.

Les traités mondiaux présentent des avantages et des risques uniques pour les SAF cédantes. Les avantages des traités mondiaux pour une SAF et son groupe comprennent la centralisation et le contrôle de la gestion du risque de réassurance et la réduction des coûts de réassurance en raison de l'achat en bloc et de la diversification des risques réassurés. Toutefois, les traités mondiaux comportent également des inconvénients. Compte tenu des nombreux risques et emplacements couverts par les traités mondiaux, il est possible que la limite de couverture d'un traité soit épuisée à la suite d'un événement sur le territoire d'une autre administration, de sorte que les événements subséquents touchant les souscripteurs canadiens ne seraient pas couverts. Cette possibilité devrait normalement être prise en compte dans l'évaluation interne des risques et de la solvabilité (dispositif ORSA) de la SAF et dans la détermination des cibles opérationnelles appropriées. Un autre problème potentiel se pose lorsque le produit d'un traité de réassurance est transféré à l'entité qui organise la couverture, dans le pays étranger, plutôt que directement à la SAF au Canada. En cas de difficultés, il se pourrait que les paiements de réassurance à l'égard des sinistres de la SAF ne soient pas recouvrés rapidement, la SAF devant alors couvrir les paiements uniquement à l'aide des actifs conservés au Canada.

Par conséquent, le BSIF s'attend à ce que les traités mondiaux de réassurance ne fassent l'objet d'un crédit pour déterminer les niveaux cibles de capital opérationnel que si les paiements de réassurance sont versés directement à la SAF au Canada.

Le BSIF a récemment révisé son Mémoire à l'intention de l'actuaire désigné d'une société d'assurances multirisques pour 2017 afin d'attirer l'attention sur les questions et les considérations susmentionnées^{Note de bas de page 7}. Le BSIF envisage également de fournir des consignes plus détaillées au sujet de ses attentes à l'égard des traités mondiaux qui réassurent les SAF, et de recueillir plus d'information auprès de ces dernières pour déterminer quand ces traités sont utilisés.

Importants traités en quote-part

Ces dernières années, un certain nombre de SAF ont mis en œuvre des traités en quote-part de plus en plus importants. Dans l'ensemble, les assureurs multirisques fédéraux ont utilisé la quote-part pour environ 50 % des primes cédées au Canada en 2011. Cette proportion est passée à plus de 60 % en 2017. Certaines SAF ont mis en œuvre des traités en quote-part qui cèdent la majeure partie de leurs primes acquises. Le recours excessif des SAF à la réassurance en quote‑part préoccupe le BSIF.

Les risques associés au recours important à la réassurance augmentent lorsque cette réassurance est concentrée auprès d'un seul réassureur ou d'un groupe de réassurance. Plus particulièrement dans le secteur des assurances multirisques, où les traités de réassurance sont habituellement de courte durée, il se peut que la couverture de réassurance ne soit pas disponible d'une année à l'autre. Le recours important à la réassurance pourrait miner les normes de souscription et la discipline de la SAF cédante. En fin de compte, une souscription déficiente pourrait compromettre la capacité de la SAF de renouveler ou de remplacer sa réassurance. La réassurance pourrait aussi soudainement disparaître en raison des difficultés des réassureurs. Quelle que soit l'origine, une SAF qui dépend trop d'un accord de réassurance pourrait éprouver des difficultés si son accord de réassurance ne peut être renouvelé ou si ses coûts augmentent considérablement. Ainsi, une SAF pourrait être obligée de recueillir rapidement des capitaux pour remplacer la couverture de réassurance qui disparaît. Si elle ne parvient pas à obtenir ces capitaux, elle pourrait faire faillite.

La ligne directrice B-3 stipule qu'une SAF ne devrait pas, dans le cours normal de ses activités, céder la quasi-totalité de ses risques. Il existe toutefois une gamme d'interprétations en ce qui concerne le terme « quasi‑totalité de ses risques », ce qui fait que ce principe peut ne pas toujours encourager efficacement l'application de limites raisonnables aux cessions et décourager le recours excessif à la réassurance. Le BSIF est également d'avis que les SAF devraient éviter de s'en remettre indûment à un seul réassureur ou à un seul groupe de réassurance pour réassurer une de leurs activités d'envergure.

Mécanismes de façade

Le terme « façade » dans le contexte de cet examen de la réassurance renvoie à la pratique consistant à garantir un risque puis à réassurer 100 % de ce risque auprès d'un autre assureur. Un mécanisme de façade entre une SAF et un assureur étranger non apparenté non agréé (AENANA) peut être établi pour diverses raisons. Traditionnellement, les AENANA utilisaient des mécanismes de façade pour tirer parti de l'expertise du marché canadien et de la présence d'une SAF, et pour acquérir de l'expérience et de l'exposition au marché canadien (souvent dans le but de pénétrer éventuellement le marché canadien en tant qu'assureur agréé). Dans d'autres cas, les mécanismes de façade sont couramment utilisés lorsque le réassureur possède de l'expertise en matière de souscription de créneaux spécialisés. Certaines SAF participent également à des mécanismes de façade impliquant l'AENANA captif d'un assuré; c'est souvent le cas, par exemple, lorsqu'une grande entité commerciale facilite l'auto-assurance en mettant sur pied un réassureur extraterritorial captif qui ne réassure que les risques de sa société mère ou de son groupe (lesquels sont assurés en premier lieu par une SAF). Tous ces mécanismes de façade sont généralement acceptables et ne représentent habituellement pas une part importante des activités commerciales de la SAF ni une exposition importante à l'AENANA.

Plus récemment, toutefois, le BSIF a pris connaissance d'autres types de mécanismes de façade qui soulèvent des préoccupations d'ordre prudentiel. Ainsi, certaines SAF ont proposé d'établir des mécanismes de façade :

• qui ne sont pas raisonnablement accessoires à leurs activités existantes;
• pour lesquels la SAF a peu ou pas d'expérience interne en souscription;
• pour lesquels toutes (ou presque toutes) les activités d'assurance liées aux polices de façade, y compris la souscription, sont exécutées par l'AENANA.

Puisqu'elle ne participe que peu - ou pas - à la constitution d'un dossier et à la souscription des risques, la SAF n'aurait probablement pas une connaissance adéquate des risques qu'elle a assurés et dont elle est responsable en premier lieu. Même si une SAF participe dans une certaine mesure à la souscription, la discipline de souscription peut être compromise lorsque tous les risques sont réassurés. Les risques prudentiels liés à ces mécanismes de façade sont corrélés à leur importance relative par rapport à l'ensemble des activités de la SAF.

Un mécanisme de façade mettant en cause l'AENANA captif d'un assuré pourrait également soulever des préoccupations d'ordre prudentiel dans la mesure où il représente une exposition importante par rapport au capital ou aux actifs de la SAF au Canada (c.-à-d. des préoccupations semblables à celles énoncées dans la section sur la concentration de la réassurance du présent document). Ces préoccupations peuvent toutefois être atténuées dans la mesure où, par exemple, les modalités contractuelles d'un accord de réassurance n'obligent pas la SAF à payer une réclamation à l'assuré lorsque l'assureur captif de l'assuré ne s'est pas d'abord acquitté de son obligation en vertu du traité de réassurance avec la SAF.

Le BSIF s'attend à ce que les SAF possèdent suffisamment de connaissances et d'expertise pour établir des mécanismes de façade qui exposent la SAF à des risques importants ou qui représentent une part importante des activités d'assurance de la SAF au Canada.

SAF étrangères cédant les risques au siège social

Le BSIF a relevé des situations où des SAF étrangères cèdent des risques assurés au Canada à un réassureur affilié non agréé, qui les rétrocède ensuite au siège social des SAF. Ces SAF étrangères tiennent alors généralement compte de cet accord de réassurance pour déterminer leurs actifs placés en fiducie requis même si la réalité économique de ces accords est que les SAF conservent le risque d'assurance initialement cédé à la société affiliée non agréée. Lorsqu'une perte survient au Canada, le produit de la réassurance passe d'abord des comptes étrangers de la SAF au réassureur affilié de cette dernière avant d'être transféré à la succursale de la SAF au Canada. Cette pratique a été appliquée par des assureurs-vie et assureurs multirisques fédéraux.

Le BSIF reconnaît que ces ententes peuvent être motivées par des raisons d'affaires et de gestion du risque valables. Dans certains cas, cette pratique ne soulève pas de préoccupations d'ordre prudentiel. Par exemple, des traités de réassurance en excédent de sinistres intragroupe peuvent être établis dans le but de consolider le capital au siège social de la SAF étrangère pour couvrir les sinistres catastrophiques. Dans ce cas, il pourrait ne pas y avoir de réduction importante des actifs de la SAF disponibles au Canada.

Toutefois, le BSIF a recensé d'autres accords prévoyant des cessions importantes au siège social d'une SAF qui soulèvent des préoccupations d'ordre prudentiel. Par exemple, certains accords prévoyant d'importants traités en quote-part peuvent miner le régime canadien des actifs placés en fiducie qui s'applique aux SAF étrangères. De telles ententes pourraient réduire de façon inappropriée le total des actifs disponibles au Canada pour respecter les obligations financières de la SAF liées à ses activités d'assurance au Canada. Cette pratique préoccupe le BSIF. Par exemple, les actifs destinés à couvrir les risques de la SAF au Canada pourraient ne pas passer comme prévu du siège social de la SAF à l'étranger, à une société affiliée, puis à la SAF au Canada en temps opportun, ou ne pas être ainsi transférés du tout.

Le BSIF continue d'examiner cette question et soulève la question dans le présent document, de même que des solutions possibles, pour obtenir l'opinion du secteur. L'une des mesures à l'étude consiste à refuser à une SAF étrangère un crédit pour les risques qui, en fin de compte, sont rétrocédés, exclusivement par des entités du groupe de la SAF, à la SAF dans son pays d'attache. Par ailleurs, le BSIF pourrait exiger que des sûretés additionnelles soient conservées au Canada pour atténuer les préoccupations liées à la réduction des actifs au Canada découlant de tels accords.

Agrément législatif en matière de réassurance avec des apparentés

Le BSIF prévoit solliciter des renseignements supplémentaires lorsqu'une SAF demande au surintendant l'autorisation de se réassurer auprès d'un assureur apparenté non agréé. En outre, le BSIF prévoit élargir la portée de l'information qui sera soumise annuellement à l'égard de ces relations de réassurance (les accords existants et futurs de réassurance avec des apparentés). À ce propos, le BSIF est en train de revoir Instruction PA 21. Le but est de recueillir plus de renseignements sur le réassureur apparenté non agréé et sur le groupe auquel il appartient, et d'en tenir compte. Ce changement reconnaîtrait que la solidité financière du réassureur apparenté et de son groupe est généralement corrélée de façon significative. À cet égard, le BSIF ne recommanderait généralement que le surintendant donne son approbation que si le réassureur apparenté et le groupe auquel il appartient semblent être en bonne santé financière. Inversement, le BSIF peut recommander au surintendant de révoquer une autorisation s'il est déterminé par la suite que le réassureur apparenté ou le groupe auquel il appartient ne semble plus en bonne santé financière.

Titres-risque^{Note de bas de page 8}

Le BSIF reçoit de plus en plus de demandes de renseignements au sujet de ses attentes à l'égard des titres-risque. Ces titres sont des instruments financiers utilisés par les assureurs pour transférer le risque d'assurance aux marchés financiers. Il peut s'agir, entre autres, d'obligations catastrophe, de swaps, de garanties les pertes de l'industrie, de contrats dérivés et de sidecars.

Un réassureur qui transfère les risques qu'il assume aux investisseurs, par l'entremise de titres‑risque, peut avoir un profil de risque très différent de celui d'un réassureur traditionnel. Le BSIF s'attend à ce que la SAF fasse preuve d'une diligence raisonnable proportionnellement supérieure à l'égard de sa contrepartie en réassurance et qu'elle examine soigneusement les risques uniques associés au recours à un réassureur qui s'appuie lui-même sur des sources de financement non traditionnelles.

Aucune modification des attentes du BSIF à l'égard de l'émission directe d'instruments des marchés financiers par la SAF, comme le prévoit la ligne directrice B-9, Saines pratiques de gestion de l'exposition au risque de tremblement de terre, n'est envisagée pour le moment^{Note de bas de page 9}.

Conclusion

Compte tenu du recours croissant à la réassurance et de l'émergence de modèles d'affaires nouveaux et en évolution relatifs à l'utilisation de la réassurance, le BSIF doit veiller à ce que son cadre de réassurance demeure approprié. Le présent document représente une étape clé de l'engagement du BSIF à faire participer les intervenants à cette importante initiative. Nous tiendrons dûment compte de tous les commentaires reçus en réponse au présent document au fil de l'examen de notre cadre de réassurance.

Annexe I : Règle limitant la taille des polices multirisques

La présente annexe fournit de plus amples détails sur une nouvelle règle proposée pour limiter la taille des polices afin de répondre aux préoccupations énoncées dans la section du document portant sur les engagements importants et la concentration des risques de contrepartie.

La règle proposée suppose que, dans le contexte d'un scénario de crise grave impliquant une entité ou un groupe non agréé auquel la SAF cédante est le plus exposée (un événement), les paiements de réassurance de cette entité ou de ce groupe pour les sinistres de la SAF cédante, autres que ceux garantis par des actifs maintenus au Canada, pourraient ne pas être recouvrables rapidement.

Scénarios de simulation de crise

Les scénarios suivants sont jugés plausibles lors de la survenance d'un événement :

1. le plus important sinistre direct^{Note de bas de page 10} ayant épuisé le montant total de la garantie (risque unique seulement)^{Note de bas de page 11};
2. le deuxième plus important sinistre direct ayant épuisé le montant total de la garantie (risque unique seulement), en sus de a);
3. le troisième plus important sinistre direct ayant épuisé le montant total de la garantie (risque unique seulement), en sus de a) et b).

Ces trois scénarios ont été convertis dans les formules suivantes, dont le but est de mesurer l'exposition éventuelle à un risque unique de contrepartie et de limiter le recours excessif à la réassurance auprès d'une entité ou d'un groupe non agréé.

A) Un sinistre important

B) Deux sinistres importants

C) Trois sinistres importants

Lorsqu'une SAF cédante émet une ou des polices qui entraînent une pénurie de ressources financières au Canada au moment de l'application des formules, elle devrait combler cette lacune au moyen d'une ou de plusieurs mesures, notamment :

1. réduire la concentration dans le groupe de réassurance utilisé par la SAF cédante;
2. prendre des dispositions pour l'injection de capital supplémentaire;
3. demander à l'entité ou au groupe de réassurance non agréée de fournir des sûretés supplémentaires en excédent des montants à recouvrer et de la marge requise au titre du TCM;
4. réduire les montants de garantie (p. ex., en utilisant des polices en coassurance).