Audit des activités de budgétisation et de gestion financière

1. Contexte

1.1 Aperçu

La capacité du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) de s’acquitter de son mandat dépend d’une gestion efficace de ses ressources financières (y compris de son personnel). Pour soutenir la gestion financière, le BSIF a établi un cycle d’activités de budgétisation et de prévision, menées tout au long de chaque exercice, afin de gérer les fonds affectés, de respecter les priorités stratégiques et de mettre en œuvre les initiatives opérationnelles.

À l’heure actuelle, le modèle de services de soutien financier du BSIF est partiellement centralisé. Tandis qu’une équipe des finances centralisée, sous la gouverne du dirigeant principal des finances (DPF), apporte un soutien aux secteurs dans le cadre des processus de budgétisation et de production de rapports, les bureaux centraux à l’échelle des secteurs coordonnent la gestion financière et le ressourcement et assurent la liaison avec les Finances.

Au cours des trois dernières années, le BSIF a connu une forte croissance de ses équivalents temps plein (ETP) et de son budget, qui s’est achevée à la fin de l’été 2023 avec l’imposition de compressions budgétaires. En raison de cette transition soudaine, de la croissance aux compressions, il a fallu adapter les processus et les contrôles en peu de temps, ce qui s’est traduit par l’introduction de divers contrôles temporaires et ponctuels. À ce chapitre, un Comité de gestion des ressources (CGR) a été mis sur pied pour superviser la gestion des ressources en tenant compte de la réduction des ETP et de la centralisation des pouvoirs de dotation en personnel. De plus, le BSIF a adopté une approche budgétaire modifiée pour l’exercice 2024-2025 dans le but de rééquilibrer la répartition de ses ressources.

Au cours de notre audit, le BSIF a effectué plusieurs changements importants afin d’améliorer les contrôles de la gestion financière. Il a notamment établi un lien hiérarchique direct entre le DPF et le surintendant, restructuré le Comité de planification intégrée (CPI) et rendu plus systématique la communication d’informations sur le budget et les prévisions au Comité de direction (CD).

Dans le contexte actuel et compte tenu de la priorité constante accordée aux compressions budgétaires, il est essentiel que les processus de budgétisation et de gestion financière du BSIF concilient la nécessité d’effectuer des contrôles et une surveillance avec l’adaptabilité afin qu’il puisse demeurer agile lorsque les priorités changent, sans pour autant sacrifier la gestion financière.

1.2 Contexte de l’audit

Le cadre opérationnel du BSIF a beaucoup évolué ces deux dernières années, passant d’une période de forte croissance des ETP à des compressions budgétaires. Étant donné que les compressions budgétaires et les restrictions du nombre total d’ETP constituent des priorités gouvernementales, il est essentiel que le BSIF dispose de contrôles adéquats dans ses activités de budgétisation et de gestion financière pour pouvoir continuer à s’acquitter de son mandat et à respecter les priorités stratégiques dans les limites de ces compressions.

L’Audit interne (AI) n’a pas mené de travaux dans ce domaine depuis plus de cinq ans et, face à l’ampleur des changements et des pressions auxquels le BSIF a été confronté ces deux dernières années, la mission d’audit peut jeter un éclairage sur les contrôles appropriés nécessaires en matière de gestion financière dans un contexte dynamique et en évolution.

2. Résumé des résultats de l’audit et des constatations de l’auditeur

2.1 Vue d’ensemble des résultats

Même si le BSIF a renforcé ses contrôles de la gestion financière au cours de la période visée par notre audit, notamment en augmentant le nombre de rapports de surveillance, l’accent mis en permanence sur les compressions budgétaires souligne la nécessité d’améliorer les fonctions de suivi et de remise en question à différents niveaux afin de garantir une gestion responsable et d’accroître l’intégration et la cohésion des processus décisionnels en matière de gestion financière.

L’Audit interne a déterminé qu’il fallait améliorer les contrôles de la budgétisation et de la gestion financière à l’égard de quatre aspects précis :

• Définition claire des attributions et des obligations redditionnelles en matière de gestion financière, y compris les modèles opérationnels de gouvernance;

• Accroissement de la surveillance, du suivi et de la remise en question de la gestion financière d’un point de vue organisationnel;

• Stabilisation du processus de planification budgétaire;

• Mise sur pied d’un programme d’analyse des écarts fondée sur les risques.

2.2 Réponse de la direction

La direction est d’accord avec les constatations et les recommandations contenues dans le présent rapport et a établi des plans d’action assortis d’échéanciers pour chaque recommandation décrite dans les sections pertinentes.

3. Principales constatations

3.1 Rôles et responsabilités

Une gestion financière efficace exige une définition et une communication claires des attributions pour assurer la responsabilisation et la prise de décision efficace.

Ce que nous avons observé

Au BSIF, les responsables de secteur sont individuellement comptables de leurs budgets respectifs et collectivement comptables, en tant qu’équipe de la haute direction, du budget global du BSIF. Une équipe des finances centralisée, sous la gouverne du dirigeant principal des finances (DPF), apporte son soutien aux secteurs dans le cadre des processus de budgétisation et de prévision du BSIF. Le DPF relève du surintendant adjoint du Secteur des risques, de la stratégie et des politiques et a des contacts mensuels avec le surintendant afin de le tenir au fait de la situation. Les bureaux centraux à l’échelle des secteurs coordonnent les activités de gestion financière et de ressourcement et assurent la liaison avec les Finances.

Au cours de la période de croissance qui a suivi la mise en œuvre du plan stratégique, le BSIF a presque dépassé son budget, en raison de nombreux facteurs, dont un mandat élargi visant à s’assurer que les institutions gèrent de manière responsable les risques pesant sur leur intégrité et leur sécurité, ainsi qu’un plafond des ETP. Pour éviter une telle situation, la dotation de postes essentiels dans les secteurs a dû être reportée, alors que d’autres postes qui n’étaient pas essentiels ont été dotés plus rapidement. Malgré les améliorations importantes apportées depuis à l’environnement de contrôle, y compris l’amélioration des rapports et l’établissement d’un lien hiérarchique direct entre le DPF et le surintendant, l’AI a noté :

Pourquoi c’est important

En l’absence de processus et de rôles clairement définis, il peut y avoir des incohérences et une déresponsabilisation pouvant entraîner une prise de décision inefficace et un manque de transparence.

3.2 Modèle opérationnel

Un modèle opérationnel efficace de la gestion financière permet à un organisme de déployer efficacement les ressources qualifiées dont il dispose pour répondre aux besoins variés des secteurs et aux besoins organisationnels.

Ce que nous avons observé

Il existe différents modèles opérationnels de la gestion financière dans la fonction publique : des modèles centralisés, décentralisés et hybrides. Dans certains ministères, les conseillers en gestion financière sont centralisés au sein d’une équipe des finances et apportent leur soutien aux directions qui sont leurs clients. Si les modèles centralisés sont les plus courants dans la fonction publique centrale fédérale, on trouve encore des personnes au sein des directions qui assurent la liaison avec les conseillers en gestion financière des divisions.

Le BSIF utilise un modèle hybride dans lequel l’équipe des finances centralisée dispose d’un nombre limité de ressources qui jouent plusieurs rôles, dont celui de soutenir les clients de leur secteur. Chaque secteur compte un bureau central au sein duquel un gestionnaire et un directeur soutiennent les activités de budgétisation et de gestion financière, ainsi que d’autres activités qui lui sont propres. Les bureaux centraux sont pleinement intégrés aux secteurs et répondent aux différents besoins de leur secteur respectif, qu’il s’agisse, par exemple, de la gestion des ressources et de l’information ou du soutien administratif général. L’AI a fait les observations suivantes :

• Il existe des fonctions de bureau central solides et bien établies dans le Secteur de la surveillance et celui du risque, de la stratégie et des politiques, mais le modèle pour les bureaux centraux varie selon les secteurs.

• Les bureaux centraux ont été créés en 2019-2020 pour répondre à un besoin immédiat des secteurs, mais il n’y a actuellement aucun niveau de soutien standard défini par les Finances et communiqué aux secteurs. Les attentes à l’égard des bureaux centraux par rapport à celles des Finances ne sont pas claires.

• Bien qu’aucun chevauchement d’activités n’ait été observé entre les Finances et les bureaux centraux, nous avons observé un niveau de soutien des Finances variable selon les secteurs et la possibilité de lacunes.

Pourquoi c’est important

En l’absence d’attentes claires et cohérentes à l’égard des services de soutien financier, il peut y avoir un chevauchement d’activités ou des lacunes dans le soutien apporté aux secteurs, ce qui se traduit par un manque de cohésion dans la gestion du processus décisionnel global du BSIF.

3.3 Gouvernance et surveillance

Une gestion financière efficace exige une structure de gouvernance et de surveillance qui permet la remise en question et la responsabilisation du point de vue organisationnel.

Ce que nous avons observé

Pendant la période visée par notre audit, le CD, le CGR et, pendant une courte période, le Comité de planification intégrée (CPI), étaient les structures de gouvernance qui soutenaient la surveillance de la gestion financière.

En 2022-2023, le peu de renseignements sur les prévisions transmis au CD ou à l’équipe de la haute direction a compromis leur capacité d’assurer une surveillance et de remettre en question efficacement le budget du BSIF.

Créé à titre provisoire en novembre 2023, le CGR était chargé d’assurer une fonction de surveillance et de remise en question du ressourcement du point de vue du BSIF, en raison de la transition de la croissance aux compressions budgétaires. Il est aujourd’hui dissous. Le CPI a désormais un mandat de planification plus vaste et plus intégré. À l’époque, toutefois, il avait pour mandat de surveiller l’approche budgétaire modifiée, qui consistait notamment à établir le nombre final optimal d’ETP dans les domaines clés afin de rééquilibrer les ressources du BSIF et de permettre à celui-ci de respecter ses priorités stratégiques et de s’acquitter de ses responsabilités législatives en tenant compte de sa propension à prendre des risques. Le CPI a aussi poursuivi les travaux du CGR jusqu’à ce qu’il soit dissous à l’automne 2024 afin de réexaminer son mandat et de s’assurer que le comité est conçu pour atteindre les objectifs plus vastes qu’il était censé atteindre.

L’AI a mené une enquête auprès de certains membres du CD et du CPI afin de connaître le degré d’efficacité des comités dans leur soutien à une gestion financière responsable et la prise de décision conformément à leur mandat. Comme l’enquête portait sur la période actuelle, le CGR en a été exclu. L’AI a constaté ce qui suit :

• Les attributions décrites dans le mandat sont clairement définies et la plupart des membres des comités estiment que les mandats sont bien compris.

• Il n’existe pas de processus systématique d’évaluation et de remise en question, d’un point de vue organisationnel, des demandes de ressources importantes pour les projets et les initiatives.

• Les membres sont généralement d’avis que la méthode de prévision est claire, mais quelques membres de différents comités ont indiqué que les critères utilisés pour établir les priorités et affecter les ressources manquent de clarté.

• Bien que les membres reconnaissent qu’il y a eu des améliorations, leurs réponses sont contrastées en ce qui concerne la fréquence et la qualité des données financières transmises pour soutenir la prise de décision, surtout lorsqu’il y avait des écarts et des dépassements.

Depuis notre audit, les données financières transmises au CD ont été améliorées et permettent désormais de mieux suivre l’état des ETP dans tous les secteurs. Toutefois, même si des processus supplémentaires de présentation d’informations et de surveillance sont en cours de conception et de mise en œuvre, le BSIF ne dispose toujours pas d’un processus intégré de suivi et de surveillance de la gestion financière.

Pourquoi c’est important

L’absence d’un processus efficace de surveillance et de remise en question de la gestion financière, qui s’accompagne d’attentes claires, entrave la responsabilisation et la prise de décision.

3.4 Processus de budgétisation – Planification

Un processus de budgétisation efficace permet au BSIF d’affecter efficacement les ressources, de fixer des objectifs clairs et de prendre des décisions éclairées.

Ce que nous avons observé

Le processus de budgétisation du BSIF n’est pas stable depuis plusieurs années et l’approche budgétaire a évolué en même temps que les priorités. Les Finances ne disposent pas d’un système de budgétisation et utilisent des feuilles de calcul conçues à partir de renseignements téléchargés manuellement dans le système SAP.

La partie administrative du processus de budgétisation et de prévision est demeurée assez constante. Une lettre d’appel annuelle énonce les priorités pour orienter les demandes et les principales données prévisionnelles trimestrielles à saisir dans le système, mais les renseignements qui sont exigés des secteurs varient souvent d’une année à l’autre et, dans certains cas, nécessitent la création de gabarits à l’appui du processus.

L’AI a constaté que lorsque les gabarits étaient modifiés de manière substantielle pour soutenir l’exercice de budgétisation, cela entraînait un surcroît de travail pour les bureaux centraux, car ceux-ci devaient adapter leurs feuilles de travail aux nouveaux gabarits. Étant donné que le processus est manuel aussi bien pour les bureaux centraux que pour les Finances, les efforts nécessaires peuvent être considérables.

Dans le cadre du processus de planification budgétaire, les secteurs reçoivent des consignes générales sur les types de demandes qui sont évaluées par rapport aux priorités établies. Au cours d’un cycle durant notre audit, l’approche budgétaire modifiée a été utilisée, les secteurs étant invités à déterminer quelle serait l’affectation optimale de leurs enveloppes budgétaires aux fonctions identifiées dans chaque centre de coûts et d’indiquer quelles activités devraient être interrompues, réduites ou repensées si l’effectif actif prévu au budget était réduit de 10 %. L’AI a toutefois remarqué que la réduction ou l’évitement des coûts n’a jamais été un processus panorganisationnel en dehors de l’exercice budgétaire modifié de l’exercice précédent, et qu’il ne s’est pas poursuivi au cycle budgétaire 2025‑2026. Au lieu de cela, les décisions de réduire les coûts ont été prises par la direction à l’égard de dépenses précises comme les plafonds des dépenses de voyage et les compressions générales des ETP et du budget, ou encore les secteurs ont été dans l’obligation d’autofinancer de nouvelles initiatives approuvées en procédant à une réaffectation interne de leur budget.

Pourquoi c’est important

En l’absence d’un processus de planification budgétaire clair et cohérent, le BSIF ne réaffecte peut-être pas efficacement ses ressources aux domaines à risque élevé ou en fonction des priorités stratégiques, comme l’exige une gestion responsable.

3.5 Prévisions et analyse des écarts

Un processus structuré d’analyse des écarts et de remise en question est indispensable si l’on veut cerner et comprendre les principales différences entre les résultats prévus au budget et les résultats réels, et prendre des décisions plus éclairées au sujet de l’affectation des ressources, des changements opérationnels et de la budgétisation future.

Ce que nous avons observé

Les analystes financiers collaborent avec les bureaux centraux pour aider les gestionnaires de centres de coûts qui sont responsables des différentes directions au sein de leurs secteurs à s’acquitter de leurs responsabilités en matière d’ajustement des prévisions pendant l’exercice. Dans chaque secteur, les bureaux centraux aident les gestionnaires de centres de coûts et les responsables de secteur à gérer les hypothèses de prévision et les écarts tout au long du cycle budgétaire. Dans les fonctions matures telles que la Surveillance, ce travail s’effectue régulièrement avec des données en temps réel tenues à jour par le bureau central. Chaque analyste financier signale les postes de dépenses excédentaires ou insuffisantes par rapport aux prévisions et demande des clarifications au bureau central. Cependant, l’AI a constaté ce qui suit :

• Les analystes financiers exercent leur jugement professionnel au cas par cas pour cerner les points préoccupants à remettre en question ou à signaler à la direction, mais il n’existe pas de critères directeurs pour garantir la cohérence.

• Les analystes financiers peuvent poser des questions sur les présentations budgétaires et prévisionnelles, mais il n’est pas de leur ressort de véritablement remettre en question une hypothèse ou les données d’un secteur.

• Il est possible de transférer des fonds d’une catégorie de dépenses à une autre (p. ex., d’un poste lié au personnel à un poste non lié au personnel, ou entre des postes non liés au personnel) afin de combler les manques à gagner, ce qui accroît la complexité de l’analyse des écarts, car le codage des dépenses ne constitue pas une priorité. Il existe actuellement une approche fondée sur les risques pour gérer le total des dépenses dans les budgets, ce qui comprend la gestion des ETP et des plafonds de dépenses de voyage, et pour effectuer un suivi des dépenses relatives aux grands projets prioritaires. Cette approche ne permet toutefois pas de remettre suffisamment en question la gestion budgétaire poste par poste pour garantir l’optimisation des ressources.

• Il n’existe pas de processus structuré ni de seuils formels pour comparer les prévisions aux budgets initiaux (dépenses excédentaires ou insuffisantes) afin de déterminer les écarts nécessitant un examen plus approfondi.

L’équipe des Finances n’a actuellement qu’une capacité limitée pour mener des activités supplémentaires telles qu’une analyse détaillée des écarts sur d’autres postes de dépenses que ceux qui ont été définis historiquement et de façon informelle comme étant à risque, et elle est soumise à des contraintes de temps pour établir les prévisions et les budgets. Cependant, l’élaboration d’une approche structurée de l’analyse des écarts, fondée sur les risques, permettrait un suivi systématique des principaux domaines à risque.

Pourquoi c’est important

En l’absence de seuils définis et d’analyse des écarts, les anomalies financières peuvent passer inaperçues et entraîner des dépenses excédentaires ou insuffisantes, une affectation inefficace des ressources et des occasions manquées de prendre des mesures correctives et d’exercer un contrôle.

Annexe A – Notation des recommandations

Les recommandations sont notées afin d’aider la direction à affecter les ressources nécessaires pour combler les lacunes relevées et améliorer les contrôles internes ou l’efficience opérationnelle. Ces notes ne sont fournies qu’à titre informatif. La direction doit les évaluer selon sa propre expérience et sa propension à prendre des risques.

Les recommandations sont notées en fonction des définitions suivantes :

• Risque élevé : une attention immédiate est requise compte tenu d’une lacune importante sur le plan d’un contrôle (c.-à-d. qu’il n’y a pas de contrôle ou le contrôle est mal conçu ou ne fonctionne pas efficacement) ou d’une possibilité d’améliorer sensiblement les opérations.

• Risque modéré : lacune à combler sur le plan d’un contrôle ou amélioration opérationnelle à apporter à court terme.

• Risque faible : recommandation non essentielle à laquelle on peut donner suite pour renforcer un contrôle interne ou en améliorer l’efficience, normalement à peu de frais et d’efforts. Les notes individuelles ne doivent pas être considérées seules; il faut tenir compte aussi de leur effet sur d’autres objectifs.

Annexe B – L’audit

B.1 Objectif

Évaluer si les processus de budgétisation et de gestion financière soutiennent efficacement la gestion financière responsable et permettent la prise de décision, notamment :

• l’efficacité du modèle de soutien de la gestion financière;

• l’efficacité du modèle de gouvernance et de surveillance de la gestion financière;

• l’efficacité des processus de budgétisation, de prévision et de suivi.

B.2 Portée

L’objectif général de l’audit est de déterminer si les processus de planification, de budgétisation et de gestion financière soutiennent efficacement la gestion financière responsable et permettent une prise de décision efficace. Le présent audit porte sur la période allant du 1er avril 2022 au 31 décembre 2024. L’audit est réalisé selon une approche fondée sur des sprints, qui sont décrits en détail ci-dessous.

• Sprint I : Modèle opérationnel

• Sprint II : Budgétisation, prévisions et gestion des ressources

• Sprint III : Gouvernance et communication avec les principaux intervenants

B.3 Approche et méthode

L’audit a été réalisé à partir d’examens de documents, d’entretiens et de démonstrations de processus. Des tests basés sur un échantillon limité ont été effectués pour évaluer l’efficacité opérationnelle des processus de gouvernance.

B.4 Critères d’audit

Les critères suivants ont été établis pour le présent audit (en fonction de l’ajustement de la portée décrit plus haut) :

B.5 Déclaration de conformité

L’examen s’est déroulé conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes et à la Politique sur l’audit interne du Conseil du Trésor, comme en témoignent les résultats du Programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

B.6 Missions d’audit antérieures

La budgétisation et la gestion financière n’ont fait l’objet d’aucun audit au cours des cinq dernières années. La gestion des ressources a été examinée sous l’angle du cyberrisque dans le cadre de l’audit de la cybersécurité – gouvernance et gestion du risque. Les constatations de cet audit font état des points à améliorer relativement à la gouvernance et à la prise de décision en matière de gestion des ressources.