Synthèse des commentaires des parties prenantes à propos du document de travail sur le Processus interne d’évaluation de l’adéquation des liquidités (PIEAL)

Les parties prenantes sont conscientes des avantages que peut apporter un cadre structuré d’évaluation des risques de liquidité du deuxième pilier, mais elles font remarquer que les consignes figurant dans les lignes directrices B‑6, Principes de liquidité, Normes de liquidité (NL) et Assurance fournie par les relevés de capital/fonds propres, de levier et de liquidité prévoient déjà des attentes en matière de gestion rigoureuse du risque de liquidité, d’informations à fournir et de mécanismes de contrôle. Certaines parties prenantes sont d’avis que la version à l’étude de la ligne directrice PIEAL pourrait certes contribuer à la centralisation des documents et au dialogue de surveillance, mais que sa valeur ajoutée est sans doute limitée au regard des ressources et des travaux opérationnels supplémentaires que nécessitera son application.

Nous prenons acte des commentaires des parties prenantes à cet égard. Pour répondre à cette préoccupation, nous avons incorporé des paragraphes dans la version à l’étude de la ligne directrice PIEAL pour préciser les liens avec nos autres lignes directrices et exercices réglementaires. La ligne directrice PIEAL a pour but d’officialiser le processus interne d’évaluation, d’assurer une meilleure documentation et de favoriser le dialogue dans le contexte de la surveillance; son but n’est certainement pas de répéter inutilement ou de réécrire des processus qui existent déjà.

De manière générale, les parties prenantes estiment que les 4 principes de Bâle au titre du deuxième pilier ont forcément été adoptés à partir du moment où nos lignes directrices en matière de liquidité et les exigences connexes sont respectées. Tout en étant en faveur desdits principes, certaines parties prenantes disent craindre que des majorations explicites au titre du deuxième pilier aient pour effet de surestimer involontairement les besoins de liquidité si ces majorations prennent la forme de coussins distincts appliqués à chaque risque.

Les parties prenantes insistent sur le fait que les évaluations internes du risque de liquidité et les simulations de crise englobent déjà les risques du deuxième pilier. Une quantification supplémentaire pourrait engendrer inutilement des coûts ou entraîner des inefficacités opérationnelles, et risquerait fort d’être superflue à partir du moment où les institutions respectent les exigences au titre du premier pilier.

Nous sommes d’accord avec les parties prenantes sur le fait que le processus d’évaluation de l’adéquation des liquidités au titre du deuxième pilier au Canada est déjà bien établi, du fait des consignes en vigueur sur le risque de liquidité. La version à l’étude de la ligne directrice PIEAL a pour but de fournir des indications qualitatives et quantitatives sur les risques résiduels qui ne sont pas entièrement pris en compte dans le cadre du premier pilier.

La version à l’étude de la ligne directrice PIEAL ne prévoit pas de majorations explicites applicables à chaque risque du deuxième pilier. Elle demande plutôt aux institutions d’effectuer une évaluation globale de l’adéquation des liquidités, en tenant compte de tous les risques de liquidité.

Des parties prenantes jugent que le chapitre 7 de la ligne directrice NL, la ligne directrice B-6 et un examen de surveillance mené récemment établissent déjà des attentes claires concernant la gestion du risque de liquidité intrajournalière. Elles émettent des réserves quant à d’éventuelles attentes plus normatives qui découleraient de la ligne directrice PIEAL.

Par exemple, tout en reconnaissant qu’il faut tenir compte du risque de double emploi, les parties prenantes ont des préoccupations concernant l’utilisation des résultats des exercices réglementaires de simulation de crise de liquidité intrajournalière pour l’ajustement d’un coussin, car ce type d’exercices repose sur des « attentes trop prudentes ». Elles préféreraient pouvoir déterminer elles‑mêmes leurs coussins, en tenant compte des mesures prises par la direction et de leur propension à prendre des risques.

Les évaluations du risque de liquidité intrajournalière dans le cadre du PIEAL d’une institution doivent cadrer avec les attentes énoncées dans le chapitre 7 de la ligne directrice NL et dans la ligne directrice B-6, ainsi qu’avec toute autre attente relative à la liquidité intrajournalière que nous communiquons dans le cadre de nos travaux de surveillance courants.

Cela dit, nous n’attendons pas des institutions qu’elles se fondent sur les résultats des exercices réglementaires de simulation de crise de liquidité intrajournalière pour évaluer le risque de liquidité intrajournalière dans le cadre de leur PIEAL, d’autant plus que, aux termes de nos consignes, les institutions doivent faire abstraction des mesures prises par la direction lorsqu’elles déterminent les résultats des simulations de crise. Les institutions doivent plutôt établir leurs coussins au moyen d’indicateurs internes qui tiennent compte des mesures prises par la direction et de leur propension à prendre des risques.

Des parties prenantes nous ont demandé de fournir des précisions concernant la nécessité de prévoir une couverture supplémentaire au titre des systèmes de « règlement », par opposition aux systèmes de paiement (autrement dit une couverture plus importante que celle prévue au chapitre 7 de la ligne directrice NL).

Les attentes énoncées dans la version à l’étude de la ligne directrice PIEAL concordent avec la ligne directrice B‑6 et le chapitre 7 de la ligne directrice NL, qui prévoient déjà que les institutions doivent s’acquitter de leurs obligations de paiement et de règlement en temps opportun.

Des parties prenantes nous ont demandé d’expliquer pourquoi le document de travail fait mention de la limitation des paiements (payment throttling) à titre d’exemple de mesure pouvant être prise par la direction, sachant que ce type de mesure pourrait donner lieu à une hausse des tensions systémiques et à des perturbations.

La version à l’étude de la ligne directrice PIEAL ne fait plus mention de la limitation des paiements à titre d’exemple de mesure pouvant être prise par la direction. Cela dit, nous croyons savoir que les institutions choisissent soigneusement le moment pour effectuer certains paiements, surtout en période de tensions, et nous les incitons à en tenir compte lorsqu’elles examinent les mesures pouvant être prises par la direction concernant les liquidités intrajournalières.

Selon certaines parties prenantes, le PIEAL pourrait regrouper les documents et les informations nécessaires pour démontrer le respect du principe 8 (évaluation du risque lié au nantissement et de l’adéquation des actifs non grevés) de la ligne directrice B‑6. On pourrait par exemple utiliser un gabarit de relevé qui permettrait de faciliter une évaluation adaptée à l’objet visé, selon l’exposition de l’institution au risque lié au nantissement et des cas d’utilisation. Certaines parties prenantes recommandent que les institutions produisent un tel relevé chaque année.

Des parties prenantes font également observer que les pratiques et les processus liés au nantissement vont sans doute varier d’une institution à l’autre. Certaines se demandent aussi quels avantages supplémentaires le PIEAL va apporter par rapport aux attentes déjà énoncées dans d’autres lignes directrices, comme la ligne directrice B‑6 et la ligne directrice B‑11, Nantissement, ou par rapport aux données de relevés réglementaires comme le Relevé des sûretés et des opérations de nantissement (H4).

Nous avons pris en compte ces commentaires au moment de rédiger la section 4.7 de la version à l’étude de la ligne directrice PIEAL. Cette section traite du risque lié au nantissement dans le contexte de l’adéquation des liquidités, et elle présente des éléments d’orientation sur la manière d’évaluer la disponibilité des sûretés en fonction des besoins actuels et potentiels. Toujours dans la version à l’étude de la ligne directrice PIEAL, nous fournissons différentes précisions sur les éléments dont les institutions doivent tenir compte lorsqu’elles évaluent le risque lié au nantissement. Toutefois, nous ne prévoyons pas de créer de nouveaux gabarits ou relevés réglementaires ayant trait au risque lié au nantissement, du moins à court terme. Outre les documents à produire en lien avec le PIEAL, nous continuerons d’utiliser les informations recueillies au moyen des relevés existants, comme le Relevé des sûretés et des opérations de nantissement (H4).

Les parties prenantes admettent que la gestion du risque de liquidité par devise est de première importance, surtout en période de tensions. Dans les cadres actuels, les flux de financement en devises et le risque de change sont pris en compte dans les plans de financement d’urgence et les plans de redressement. Parmi les difficultés qui s’y rattachent, on peut citer les différences d’hypothèses d’une institution à l’autre, le caractère limité des données historiques disponibles sur le comportement des taux de change et des marchés de financement en devises en période de tensions, sans oublier l’intégration des mécanismes d’octroi de liquidités de la banque centrale.

Des parties prenantes nous ont demandé de fournir des éléments d’orientation concernant la définition d’hypothèses cohérentes et la simplification des documents afin de limiter le risque de double emploi, et de s’assurer que les évaluations rendent bien compte des structures des entités, de leurs stratégies de financement et des contraintes réglementaires applicables.

Nous avons pris en compte ces commentaires au moment de rédiger la section 4.5 de la version à l’étude de la ligne directrice PIEAL. Cette section fournit des éléments d’orientation sur l’évaluation du risque de liquidité en devises, de manière à favoriser la cohérence dans les hypothèses, la conception des scénarios et les exercices de simulation de crise, tout en tenant compte de la structure et des stratégies de financement de chaque entité.

En principe, les parties prenantes adhèrent au Code de bonne conduite global pour le marché des changes, et elles soulignent l’importance de pouvoir compter sur un marché des changes équitable et transparent. Cependant, elles estiment que les attentes devraient être souples pour tenir compte de l’ampleur et de la nature des activités de change, et que la responsabilité entourant le respect des attentes ne devrait pas incomber directement aux gestionnaires du risque de liquidité. Les cadres de conformité et les cadres opérationnels qui sont déjà en place sont suffisants pour donner suite aux principes énoncés dans le Code de bonne conduite global; ils en assurent le respect tout en évitant les chevauchements au chapitre des exigences de déclaration ou de contrôle.

Nous encourageons la conformité au Code de bonne conduite global pour le marché des changes lorsque cela est approprié, mais nous savons aussi que la conformité pourrait varier d’une institution à l’autre. La version à l’étude de la ligne directrice PIEAL ne fait pas mention du Code de bonne conduite global.

Des parties prenantes indiquent que le respect des exigences relatives à la capacité totale d’absorption des pertes (TLAC) par établissement permet de s’assurer que l’institution peut absorber les pertes, mais pas d’évaluer directement la disponibilité ou la mobilité des liquidités entre entités. Elles font part de réserves quant à l’utilisation du ratio de TLAC par établissement à titre de principal outil d’évaluation de la liquidité intragroupe ou par établissement, soulignant les différences de temporalité des simulations de crise de TLAC et de liquidité. La version à l’étude de la ligne directrice PIEAL devrait plutôt mettre l’accent sur les mesures de cantonnement, les liquidités bloquées et les contraintes de financement intragroupe, tandis que les ratios de TLAC par établissement devraient plutôt servir d’information complémentaire.

Nous avons pris en compte ces commentaires au moment de rédiger la section 4.6 de la version à l’étude de la ligne directrice PIEAL. Nous allons utiliser l’information relative à la TLAC par établissement à titre de point de référence aux fins de l’évaluation de la liquidité intragroupe. Toutefois, dans la version à l’étude de la ligne directrice, l’accent est mis sur l’utilisation d’indicateurs ayant expressément trait à la liquidité, de même que sur les liquidités bloquées et les flux de financement intragroupe.

Des parties prenantes notent que le PIEAL d’une institution pourrait servir à évaluer les liquidités bloquées et le risque de financement intragroupe au moyen d’un processus interne de simulation de crise de liquidité, en tenant compte des structures propres des entités, des stratégies de financement et de la réglementation locale. Les difficultés que cela peut soulever ont trait notamment aux différences de perspectives réglementaires, aux hypothèses concernant les mesures à prendre en cas de tensions extrêmes et au possible double emploi des coussins. Les parties prenantes prônent la souplesse des hypothèses, un suivi fondé sur des données probantes et l’exploitation des plans d’urgence et des plans de redressement existants, et d’éviter de recourir à des indicateurs stricts et normalisés qui peuvent faire que des capacités opérationnelles ou des profils de risque propres aux entités soient négligés.

Nous avons pris en compte ces commentaires au moment de rédiger la section 4.6 de la version à l’étude de la ligne directrice PIEAL. Nous sommes conscients des difficultés que peuvent rencontrer les parties prenantes et de la nécessité de pouvoir élaborer des scénarios flexibles et adaptés aux différentes entités. L’évaluation du risque de liquidité par établissement et intragroupe doit mettre l’accent sur les hypothèses, la gouvernance et un suivi fondé sur des données probantes, en évitant d’avoir à établir des coussins stricts et normalisés.

Les parties prenantes conviennent que le PIEAL d’une institution peut servir à évaluer comment les mesures de liquidité prises en période de tensions se répercutent sur la réputation de l’institution et sur son accès aux marchés. Elles ajoutent cependant que les plans de financement d’urgence et les plans de redressement rendent déjà compte d’une bonne partie de ces informations. Elles évoquent différentes difficultés, par exemple le caractère subjectif de l’interprétation de ce qui constitue une activité « fondamentale », les chevauchements possibles avec les plans existants ainsi que le risque qu’une augmentation importante des coussins de liquidité pénalise des institutions nationales par rapport à des institutions étrangères comparables. Les parties prenantes estiment que l’on doit miser sur la coordination avec la propension à prendre des risques, la capacité opérationnelle et la proportionnalité, plutôt que sur une approche normative et uniforme pour l’ensemble des institutions.

Nous convenons que l’évaluation de la viabilité de la franchise d’une institution présente un caractère subjectif. Nous appuyons l’évaluation qualitative du risque d’atteinte à la réputation et du risque d’accès au marché dans le cadre du PIEAL, en coordination avec les cadres de gestion de la propension à prendre des risques et les plans de redressement existants.

Des parties prenantes notent que les institutions peuvent intégrer à leurs processus internes de simulation de crise des simulations portant sur le risque de liquidité à très court terme, mais elles estiment que l’établissement d’une exigence explicite d’évaluation de l’adéquation des liquidités sur un horizon de 5 jours qui serait en vigueur uniquement au Canada pourrait limiter la flexibilité, faire augmenter les coûts et créer une distorsion sur les marchés. Elles soulignent que la variabilité des hypothèses, de l’état de préparation opérationnelle et de la capacité d’absorption du marché pose des difficultés, et elles jugent que les institutions devraient prendre en compte les indicateurs à court terme dans le cadre des exercices de simulation de crise, tout en tenant compte des mesures prises par la direction et du soutien de la banque centrale. La normalisation ne doit pas l’emporter sur la nécessité de procéder à des évaluations pratiques propres à l’institution.

Nous sommes bien conscients des avantages et des inconvénients de la normalisation, et nous avons pris en compte ces commentaires au moment de rédiger la section 4.3 de la version à l’étude de la ligne directrice PIEAL. Dans le cadre de son PIEAL, l’institution ajustera ses propres hypothèses à l’égard de l’indicateur de liquidité à très court terme, ce qui comprend les hypothèses relatives aux mesures pouvant être prises par la direction et à l’efficacité de ces mesures.

Des parties prenantes indiquent qu’elles évaluent la liquidité propre aux produits en établissant une correspondance entre les expositions, les retraits, le recours aux facilités de crédit, les exigences en matière de sûretés et les dépendances à l’égard du financement de gros, à l’aide de méthodes qualitatives et quantitatives. Les institutions évaluent les nouveaux produits en se fondant sur des processus de gouvernance, et elles intègrent ces produits dans les exercices de simulation de crise. Même si la modélisation dynamique détaillée est un exercice difficile, les institutions recommandent que l’on se concentre au départ sur l’intégration du risque de liquidité dans les processus d’approbation des nouvelles activités, et que l’on utilise les cadres de simulation de crise existants pour assurer une approche efficace et pragmatique.

Nous appuyons les approches d’évaluation de la liquidité propre aux produits qu’utilisent les institutions, et nous sommes en faveur de leur intégration dans les exercices de simulation de crise et les modalités de gouvernance des nouvelles activités. Nous savons que la modélisation dynamique et en temps réel de la liquidité propre aux produits est un exercice complexe sur le plan opérationnel. C’est pourquoi, dans la section 4.1 de la version à l’étude de la ligne directrice PIEAL, nous demandons aux institutions d’adopter une approche pragmatique et fondée sur le risque.

Des parties prenantes sont d’avis que le PIEAL d’une institution pourrait permettre de centraliser les documents et l’examen interne de ses plans d’action en matière de liquidité. Elles pensent toutefois que leur PIEAL aurait un effet limité en ce qui concerne les besoins de financement aux fins de résolution, car ces besoins sont déterminés dans une large mesure par les cadres de redressement et de financement d’urgence existants. Les parties prenantes privilégient une mise en concordance avec les plans de redressement à une intégration totale, de manière à éviter les doubles emplois, à préserver l’efficacité opérationnelle et à s’assurer que le PIEAL de l’institution, d’une part, et les exercices de simulation de crise et les processus de redressement existants, d’autre part, sont complémentaires et non redondants.

Nous sommes en faveur d’une concordance entre le PIEAL des institutions et la planification des mesures de redressement, et mettons l’accent sur la complémentarité des documents et des indications de surveillance, tout en évitant la répétition inutile d’exigences opérationnelles ou de financement. La section 3.6 de la version à l’étude de la ligne directrice PIEAL reflète ce point de vue.

Des parties prenantes jugent que la proportionnalité des attentes qui seraient mises en œuvre devrait tenir compte du degré d’exhaustivité des cadres internes de gestion du risque par rapport à la taille de l’institution et à l’éventail de ses activités commerciales.

En règle générale, les banques d’importance systémique intérieure (BISi) ont des structures organisationnelles plus complexes et offrent une plus grande variété de produits que les petites et moyennes banques (PMB). Elles devraient donc disposer de capacités de gestion du risque de liquidité plus élaborées et exercer une supervision plus complète de ce risque.

Selon les parties prenantes, nous pourrions devoir améliorer les critères de catégorisation des PMB lorsque l’on se penche sur le caractère approprié des exigences relatives au PIEAL, car les critères sous leur forme actuelle ne tiennent pas compte de la portée et de la complexité des produits de prêt et de dépôt.

Nous avons ajouté des éléments d’orientation supplémentaires dans la version à l’étude de la ligne directrice PIEAL relativement à la proportionnalité. La pertinence des différents risques de liquidité du deuxième pilier ne concorde pas forcément avec les critères de catégorisation énoncés dans la ligne directrice Normes de fonds propres et de liquidité des petites et moyennes institutions de dépôt (PMB), où l’accent est mis sur les exigences au titre du premier pilier. En outre, la version à l’étude de la ligne directrice PIEAL ne comporte pas d’attentes distinctes applicables au PIEAL selon la catégorie de PMB; elle précise plutôt que les institutions doivent traiter tous les risques de liquidité importants auxquels elles sont confrontées, quelle que soit la catégorie de PMB à laquelle elles appartiennent.

Des parties prenantes indiquent que les informations communiquées aux termes des lignes directrices B‑6 et NL, des exercices internes de simulation de crise de liquidité et des plans de redressement, englobent une grande partie du contenu du PIEAL proposé, mais que les institutions pourraient avoir besoin de fournir des explications et de produire des documents supplémentaires. Elles recommandent une approche progressive qui prévoit au départ la production annuelle d’informations de portée générale, ce qui laisserait une certaine flexibilité au chapitre de la structure et de la gouvernance, après quoi le degré de granularité augmenterait progressivement à mesure que les risques prioritaires du deuxième pilier sont mis en lumière dans le cadre des activités de surveillance.

Nous souscrivons à ces commentaires, et nous prévoyons d’adopter une approche de mise en œuvre progressive, conformément à ce qui est décrit dans la version à l’étude de la ligne directrice PIEAL. La première année, les institutions devront présenter des informations de nature générale, puis le degré de granularité augmentera progressivement. Les exigences en matière de déclaration tiendront compte des pratiques existantes, de manière à réduire le risque de double emploi, tout en permettant une évaluation efficace par le personnel de surveillance.

Des parties prenantes estiment que la mise en œuvre d’un PIEAL serait un exercice complexe et exigeant beaucoup de ressources, notamment des investissements importants au titre du personnel, des systèmes de données et de la documentation. Elles pensent aussi qu’il y a un risque de double emploi avec d’autres cadres en vigueur, comme les lignes directrices B‑6 et NL, ainsi qu’avec la planification des mesures de redressement et de résolution. Elles soulignent qu’il sera difficile d’assurer une interprétation uniforme entre les institutions et d’exprimer les risques du deuxième pilier sous forme d’exigences explicites concernant les coussins, et évoquent la possibilité que des ressources doivent être affectées à l’exécution de processus administratifs plutôt qu’à des activités de gestion du risque de base. Les parties prenantes avertissent aussi que la mise en place d’un PIEAL peut avoir des conséquences imprévues, par exemple l’imposition de coussins qui font double emploi ou qui sont trop élevés, un recul de la compétitivité à l’international, une hausse des coûts pour les consommateurs et des pertes d’efficacité attribuables à des attentes toujours plus nombreuses sur le plan de la réglementation.

Nous prenons acte de ces préoccupations, et nous prévoyons de travailler en étroite collaboration avec le secteur durant la mise en œuvre afin de favoriser une interprétation uniforme. La mise en œuvre progressive sur une période de 3 ans qui est proposée dans la version à l’étude de la ligne directrice PIEAL permettra aux parties prenantes de poursuivre leurs échanges et aidera à éviter les répercussions imprévues en matière de compétitivité, de manière que les effets sur le plan de la réglementation soient efficients, proportionnés et fondés sur le risque.